“省直管縣”：改革緣起與制度設計

摘要： “省直管縣”改革，是圍繞省、市、縣三級地方政府的財政、管理等方面，將“市管縣”所形成的“省-市-縣-鄉（鎮）”的管理結構，簡化為“省-縣-鄉（鎮）”的重大行政體制改革。當前，相關研究多從制度學派的視角審視“省直管縣”的起源，即在“分稅制”“市管縣”或城鄉二元不平衡等制度缺陷的基礎上，解讀“省直管縣”的改革緣起。中國歷代行政區劃從來分合靡定，但皆在前代之制度沿革損益，不能因為現有制度的某一方面提出制度替代，而應從更全面的視角上進行理解。對此，兼顧宏觀和微觀，力求全面分析“省直管縣”的制度設計。具體而言，從“穩定的地域性政區”到“流動的城市型社區”、從“社會轉型”到“國家轉型”、從“中央集權”到“地方自主”是“省直管縣”產生的宏觀背景。扁平制的管理理論與制度沿革，是“省直管縣”改革的理論基礎。以縣為著力，重塑財政的“委托-代理”關系是制度設計的核心。

關鍵詞： “省直管縣”;改革緣起;制度設計

中圖分類號： D630

文獻標識碼： A "DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2018.06.0009

一、問題的提出

“省直管縣”作為一項重大的行政體制改革，擬將“省-市-縣”轉變為“省-縣”的行政結構，在制度設計上打破“市管縣”的一般邏輯。那么，很自然的問題是，為何要進行這一改革？應該如何理解它？……這些問題搭建了追溯歷史的瞭望臺，構成了洞察現實的窗口，引發了一些學理思考。當前，學界針對“省直管縣”的緣起的研究，主要聚焦在三個層面上。第一，基于“省直管縣”與基層財政的關系進行討論。1994年分稅制改革后，形成財力層層集中、支出責任層層下放的分權格局，引發了基層政府的經濟乏力[1]。在制度設計上，“省直管縣”旨在降低行政成本、提高資金使用效率，以期擴大縣域政策空間[2]，有利于后分稅制時代的基層財政解困[3]。第二，基于“市管縣”的制度弊端進行討論。有研究認為在“市管縣”體制下，一些市不僅未帶動下轄縣發展，反而產生極地效應，市縣產生資源博弈，形成名實不符的領導關系[4]。在這背景下，“省直管縣”改革，重新配置了省、市、縣三級地方的財政、行政與人事關系，有望改變“市管縣”下縣域的離心趨勢。第三，基于城鄉統籌發展進行了討論。基于縣域位于城鄉地理坐標中的過渡性區位，造就了它在城鄉二元敘事中的中介性位置[5]。當縣域的經濟發展滯后時，會消極輻射農村發展，加劇城鄉不均衡。“省直管縣”的改革著力于縣域的發展，有利于加快實現城鄉一體化。

在總體上，研究多集中在制度學派，在分稅制、市管縣或城鄉二元不平衡的基礎上，解釋“省直管縣”的制度緣起。即認為回避既有制度的消極后果，會留下許多長期發展的隱患，因此需要不斷地革新現有制度，為后續研究奠定堅實的基礎。然而，盡管這種邏輯在學理上是可以自洽的，但一旦放置到中國紛繁的社會現實中，單質文本與復雜實踐會出現張裂。中國歷代行政區劃從來廢置紛繁，分合靡定[6] 。改革現有制度的某一弊端，對推進“省直管縣”改革的助推力無可厚非，但不足以對其全面否定并提出制度替代，進而夸大為支撐因果鏈條的唯一變量。因此，“省直管縣”作為一項重大的行政體制改革，其改革緣起與制度設計具有進一步追問的研究價值。基于此，本文既關照宏觀背景，也注重微觀實踐，力求立體全面地審視“省直管縣”的來龍去脈。首先，從中國行政改革的歷史與轉型時期的現實出發，勾勒省直管縣所處的宏觀背景。其次，從“省直管縣”的自身機理出發，梳理蘊藏其中的理論基礎和現實命脈。最后，從制度沿革與地方精英出發，探究省直管縣得以可能的內生性因素。

二、 歷史進程與宏觀脈絡：“省直管縣”的改革背景

“省直管縣”關乎行政層級的重新配置，是適應社會經濟發展需要的重大改革，蘊含著深刻的治國理念。立足于中國社會的歷史進程與宏觀脈絡，是解讀“省直管縣”緣起的起點。

（一）從靜態國家到流動社會

從秦代到民國初年的兩千年來，中國行政區劃的形式都契合著靜態的、農業社會的地域性政區。基于大片的田野和分散的人口，劃分面積等級不同的行政區域，實現了下一級政區是上一級政區的地理規劃[6]。但是從20世紀20年代之后，正如經濟學家庫茲涅茨所揭示的，工業化發展導致數以億計的農民進入城市。中國進入一個高頻率、大規模、長時期、廣空間、流動的工業化社會，政區性質起了質的變化。根據2015年中國流動人口發展報告，“2014年全國流動人口有2.23億人”，占總人口的將近五分之一。可以說，原先“郡縣國家”的靜態社會治理經驗，已與現代中國嚴重地不調和[7]。

如何改革二千年之久的靜態政區體系，以適應現代化的進程，是一項重大的課題。長期以來，國家發展的重心一直偏向大城市和中等城市，對小城鎮的關懷相對不夠。2012年，李克強總理明確指出，推進新型城鎮化將是拉動內需增長的強大動力，是未來中國社會發展的戰略方向。以人為核心、大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展的新型城鎮化道路備受強調。在這一背景下，國家直接面對和組織個人的趨勢，較歷史上任何時期都更為強烈[7]。“省直管縣”的改革設計上，落腳于縣這一級行政層級，迎合了“行政下沉”的政策趨勢，涉及著將人口性質升級到市，利于提高城鎮人口比例和城鎮化率，是對這一社會背景的制度回應。

（二）從社會轉型到國家轉型

當前，中國處于“千年未有之變局”，即流動性、城市性的社會轉型，更關乎民族復興的政治命題。基于政治主體意識而進行的治理轉型，這一政治意識關乎著如何建立一個強大的國家、實現國富民強等一系列核心問題。為了達成這一目的的過程，需要不斷加強政府治理、深化黨和國家的機構改革，匹配現行的行政體制與運作架構。

當前，中國行政結構的特點是“條條”間分工程度弱，很難利用規模優勢;下放給地方“塊塊”的自主權大，地區間的同質性強[8]。條條之間互補程度弱，留滯出行政層級過于復雜，“諸侯主義”“碎片化的權威主義”“部門主義”等利益矛盾問題突出[9]。對此，亟待明確各級政府的工作使命與服務范疇，構建政府間有效的合作關系。“省直管縣”改革，是在國家權力對各級地方政府擴張、浸透與建設的過程中，通過不斷形塑政權為官僚化與合理化（Bureaucratizaion and rationalizaion），打磨現代國家形態的一種嘗試。作為重塑地方政府間在財政、人事、行政等結構關系的制度設計，該項改革有望轉變政府職能，建設廉潔高效的服務型政府，以期實現快速的社會經濟發展，回應了國家轉型的社會背景。

三、 理論基礎與現實依據：“省直管縣”的自身機理

“省直管縣”改革不僅關乎著宏大的社會背景，也有自身的現實依據。圍繞集權與分權的結合、財權與事權的統一，加快政府職能轉變，建設扁平化的服務型政府，是“省直管縣”的理論基礎。縣級政府面臨的財政困境和債務危機，縣級政府公共服務職能弱化，是“省直管縣”的現實依據。

（一）扁平化管理：“省直管縣”的理論探討

“省直管縣”的理論依據是扁平化（Flat Structure）理論。從行政管理學和行政區劃的角度看，管理幅度與管理層級通常成反比。管理層級和管理幅度只有控制在一定的合理范圍內，組織的整體效能才能達至最佳;否則，減少管理層級帶來的效率提升，會被過寬幅度導致的管理失控所消弭。改變傳統多層級的線性組織，實現扁平化結構，是現代社會層級組織的主導模式之一。當前，在一般情況下，地級市位于省級政府與縣級政府之間。這既增加了行政管理的成本，不利于信息的便捷流通，降低了信息傳遞的速度，也間接影響行政效率，易引發職能錯位、人浮于事、效率低下等問題。這在四川、河北、山東、河南等省表現尤為明顯，相關大省所轄縣數均超過或接近百個，管理幅度的增加導致政府部門，尤其是省級政府工作量猛增，管理負荷大，行政成本增強，是政府正常運作的巨大挑戰[10]。

“省直管縣”改革，關乎對全國行政區劃的重新考量。通過省縣的直接對接，繞開市這一級的行政區劃。這種“地方為主”（Localness）的扁平化模式，有利于減少層級，提速信息傳遞，減少信息失真，使決策層能夠盡快地對信息加以處理，并及時采取相應的糾偏措施，這有利于保證國家政令的統一，避免官僚主義，提高行政效率[11]。

（二）縣域：“省直管縣”的改革重心

自秦朝統一至今，地方行政層級充當著中央與地方關系的調節器。中國地方行政體制經歷了一個在“二級制”與“三級制”之間反復變更的過程（古代縣以下不設正式職官），形成了“二級制—三級制—二級制……”的循環往復[12]。“省直管縣”作為以二級制為構想的制度設計，在改革重心上，是對長期存在的地級市進行調整[13]，以期發揮縣域應有的地位作用，從而對縣一級行政層級的權力讓渡。

“縣集而郡，郡集而天下。郡縣治，天下無不治。”這種對縣域這一行政層級的強調，在組織架構與法律依據上都是有據可循的。按照《憲法》，中國的政府分為中央、省、縣、鄉鎮四級，省和縣之間沒有其他層級，省直接管理縣有法可循。近代以降，在“中央-省-市-縣-鄉鎮”五層架構的官僚體系中，縣域一直處于互動的節點。一方面，縣上承省市，且相對于市級、省級，具有“面對底層民眾、管理與服務職能兼具”等特點，職能履行關乎民眾福祉、民生實現。另一方面，縣下統鄉鎮，且相對于鄉鎮而言，縣級政府的職能更為完備。

（三）新型財政“委代”關系：“省直管縣”的改革關鍵

20世紀90年代中期以來，我國縣域經濟發展出現了許多新問題，面臨著嚴峻挑戰。具體表現為經濟增長乏力，地區間發展嚴重失衡，縣鄉基層政府普遍財力匱乏、欠債嚴重，關乎國計民生的基礎教育、醫療衛生和農村基礎設施等基本公共服務水平低下，是制約我國經濟社會長期可持續發展的主要“瓶頸”之一[14]。在這個意義上，“省直管縣”改革可以理解為對當下基層財政困境的一種回應。

在改革內容上，“省直管縣”通過規范轉移支付制度，推進省以下財政管理體制改革，提高財力轉移支付的比重，加大對縣域一般性轉移支付性質的補助項目，統一實現省級管理縣財政的預決算制度，各自編制本級財政收支預算和年終決算，由此建立新一輪的財政關系。在改革目的上，“省直管縣”力圖改變不同行政層級的財政留成比例，松動國家規制管理，擴大縣域發展的合法性來源。通過“省直管縣”改革，有望形成一個現代意義上分級預算，有助于解決當下縣域的財政困境，建立新型財政“委托代理”關系，促進基層財政的正常運轉。

四、 制度沿革與地方精英：“省直管縣”的內生動因

一切新體制的出現，都不是憑空創立，其必有一定的前身淵源，與之前的制度都是沿革的關系。其中，承襲的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”。在對“省直管”進行全面審視的基礎上，既要審視省直管縣改造的部分，即所“革”，也應考察改革的內生性因素，即所“沿”。

（一）“小馬拉大車”：“市管縣”的體制革新

20世紀80年代，隨著工業化和城市化進程的加快發展，城市地位日益提升，逐漸成為區域經濟發展的主導型力量。為了促進城鄉經濟共同發展，一些省份開始探討“市管縣”體制，基于“以城帶鄉”“以工促農”的發展思路，試圖通過發揮中心城市對區域經濟的輻射帶動作用，以此實現城鄉經濟的共同增長。在實踐中，“市管縣”體制實現了增強城市輻射作用的預期，促進了工業化發展。

然而，隨著經濟社會的發展，多數學者認為“市管縣”呈現出“小馬拉大車”的趨勢，已經無法提高國家治理的效益，并由此傾斜出“省直管縣”的改革可能。在“市管縣”體制下，市縣之間是一種典型的上下級行政隸屬關系。縣作為市的下級行政單位，很多原屬于縣的職能都被以“統籌發展”和“強化監督”等名義上收到市一級，縣作為一級政權機關的職能被嚴重“肢解”，發展常受到市的束縛。據調查統計，只有19%的縣認為“市管縣”對轄縣經濟發展是“利大于弊”，25%的縣認為“弊大于利”，另外56%的縣則認為“利弊參半”[15]，“省直管縣”改革直接繞過了市這一層級，實現省與縣的直接對接，這打破了“市管縣”的體制設計，釋放出縣的自主性和獨立性，是對“市管縣”體制下“小車拉大馬”困境的革新。

（二）地方精英主義：“省直管縣”的體制沿襲

地方精英，是中國特有的文人官員、官吏階層。當前，我國的國家治理主要依托于等級明確的科層體制與層層下放的行政指令密切相關的。官位升遷體制構成了正面激勵。在“省直管縣”的試點中，加強地方精英的帶動作用，將自上而下的制度變革與自下而上基層力量相結合，是“省直管縣”沿襲的內生性因素，利于改革的產生與推廣。

以安徽省的某改革試點縣為例，在調研中，筆者發現無論是政府官員，還是普通百姓，提到“省直管縣”改革的產生都會提及當地的前任縣委書記。從90年代開始，該試點縣前任縣委書記在改革試點前，多次公開表示扁平化將有利于管理，并大力提倡并摸索了一系列的改革，如企業改制、公司改制改革等，形成從公到私一系列的改革;不斷加大信息公開的指標水平，如政府公告、新聞上網、基本介紹、招商政策等。在其帶動下，該試點縣的改革氛圍濃厚，在2012年被順利列為安徽省“省直管縣”首批全方位試點的縣域之一。

五、結 語

從歷史現實脈絡與改革制度設計出發，“省直管縣”作為重塑委代關系的重要改革，有其誕生的合法性與必要性。具體而言，從“穩定的地域性政區”到“流動的城市型社區”、從“社會轉型”到“國家轉型”、從“中央集權”到“地方自主”是省直管縣產生的宏觀背景。扁平制的管理理論是改革的理論基礎，以縣為著力，重塑財政的“委托代理”關系是制度設計的核心。此外，對“市管縣”的革新作用，“地方精英”的沿襲作用，進一步推動了“省直管縣”的生成與發展。

當前，“省直管縣”已在各地展開了蓬勃試點。需要注意的是，單純的采取其中任何一種體制而排斥另一種，將不利于省、市兩級政府管理效能的充分發揮。如果統一推行“省直管縣”，首先省的管理幅度問題值得商榷。2007年底，我國除港澳臺外的31個省、市、自治區中，有283個地級市、30個自治州、368個縣級市、1635個縣（自治縣、旗、特區、林區）、68個直轄市下轄區。也就說，如果完全實行省直管縣的改革，31個省級政府將直管2384個下級政府，平均管理幅度為76.9個，這將大大超出省級政府的調控監管能力[16]。其次，市一級政府有著龐大的群體。一旦全方面改革，龐大的市級干部處理成問題，整體市干部的出路將影響整個科層動蕩。如何更進一步探索精細化的改革推廣條件，有待于進一步的深入研究。

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"“Province Governing Counties”：Reform Origin and Institutional Design

WU Jia-ji

（Faculty of Social Sciences， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201620， China）

Abstract： “Province Governing Counties” reform is in terms of the financial and management aspects of the local governments at the provincial， municipal， and county levels. Specifically， it means to simplify the“city-administered-county”administrative structure into “provincial-city-county-township （town）” system. Basically， related research is based on the perspective of the institutional defects to examine the origin of the reform. We believe that Chinese administrative divisions have always been divided from the historical evolution. Therefore， the paper analyzes the reform origin and system design of the province directly from macro and micro perspectives.Specifically， from “stable regional districts” to “mobile urban communities”， from “social transformation” to “national transformation”， from “centralization” to “local autonomy” are the macro backgrounds of the reform.The flat management theory is the theoretical basis of reform. Taking the county as the core， reshaping the fiscal “principal-agent” relationship is essential aspect of design. In addition， the evolution of system also plays an important role in origin of the reform.

Key words： “province governing counties”; reform origin; institutional design