強化預(yù)算執(zhí)行 落實績效管理

程磊

摘?要：隨著財政體制改革繼續(xù)深入，預(yù)算管理成為行政事業(yè)單位管控財政資金使用效益的重要手段。以預(yù)算編制為源頭，對預(yù)算執(zhí)行實施定期過程跟蹤，通過決算差異評價預(yù)算結(jié)果，從而實現(xiàn)單位財務(wù)管理的既定目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行作為預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，對提高行政事業(yè)單位財政資金的使用效率、效益起著關(guān)鍵作用。本文以氣象部門為例，從預(yù)算執(zhí)行角度分析目前執(zhí)行過程中存在的問題，并從管理模式、制度建設(shè)、流程規(guī)范等角度提出可行性建議，旨在最大限度地提高資金的使用效益，使預(yù)算執(zhí)行工作更好地為單位的戰(zhàn)略發(fā)展服務(wù)，保障我省氣象現(xiàn)代化事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行;財務(wù)管理;戰(zhàn)略發(fā)展

中圖分類號：F812.3??????文獻標(biāo)識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）12-0119-02

預(yù)算可以分為三個主要環(huán)節(jié)：編制、執(zhí)行、結(jié)果評價，其中執(zhí)行環(huán)節(jié)最為關(guān)鍵。編制要靠執(zhí)行來實現(xiàn)其既定的年度目標(biāo)，結(jié)果評價作為事后環(huán)節(jié)則已錯過了有效的控制時間節(jié)點。所以三者之間，編制決定了預(yù)算的科學(xué)性，執(zhí)行決定了預(yù)算的質(zhì)量和效益，結(jié)果評價決定了下一年度的預(yù)算管理調(diào)整。

就氣象部門預(yù)算而言，支出預(yù)算分為基本支出和項目支出兩個方面。基本支出反映保障部門正常運轉(zhuǎn)行使單位基本職能的資金需求，每年變動相對較小，并以人員定額進行控制測算。年度內(nèi)支出較為均衡，支出項目也存在連貫性和一致性。而項目支出則反映預(yù)算年度特定活動的經(jīng)費需求。與基本支出相比，項目支出取決于項目的進展情況，容易受國家政策、行政審批、跨度周期、單位戰(zhàn)略目標(biāo)的影響，具有不確定性和不可預(yù)測性，年度內(nèi)支出不均衡，波動性較大。且項目資金體量大，名目繁復(fù)，因此預(yù)算資金形成資金結(jié)余閑置或是年底突擊花錢等現(xiàn)象往往是由項目支出預(yù)算執(zhí)行不理想、不科學(xué)造成的。

一、 預(yù)算執(zhí)行的問題及其分析

（一）管理模式

近年來，氣象部門在預(yù)算執(zhí)行的管理上正逐步走向成熟，加強了預(yù)算與單位整體戰(zhàn)略的契合，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門之前的配合協(xié)作，但是傳統(tǒng)的預(yù)算思維仍沒有完全轉(zhuǎn)變。雖然實行了三年滾動預(yù)算，關(guān)注中長期財務(wù)預(yù)算目標(biāo)，但是只有下一年度的預(yù)算數(shù)據(jù)編制最為準(zhǔn)確，第二年至第三年的預(yù)算編制缺乏科學(xué)有效的編制依據(jù)，往往容易造成編制上根據(jù)第一年的預(yù)算數(shù)據(jù)按照估算的比例進行累加計算。預(yù)算制度由管理層制定，自上而下進行逐級推進，層層考核。單位職工對于預(yù)算缺乏深刻的認(rèn)識與參與感，對下一年度工作安排所配套的資金需求缺乏概念和指標(biāo)量化，更多地推給財務(wù)部門進行測算，測算缺乏業(yè)務(wù)上的依據(jù)，財務(wù)人員只能進行主觀判斷或是根據(jù)歷史財務(wù)數(shù)據(jù)進行預(yù)測，使得預(yù)算的某些環(huán)節(jié)流于形式，影響長遠發(fā)展。總之，部門較為重視編制和執(zhí)行的財務(wù)數(shù)據(jù)上的控制，忽略了對于實際與預(yù)算產(chǎn)生差異的原因分析，未充分考慮預(yù)算考評、獎勵與追究機制的作用，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效益并不理想。

（二）相關(guān)制度

1. 預(yù)算分析環(huán)節(jié)空缺

單位對執(zhí)行結(jié)果與既定目標(biāo)之間的偏差不夠重視，僅得出定量結(jié)果，得出偏差程度，卻并未進行深入的定性分析，通過調(diào)查研究找出產(chǎn)生差異的根本原因，并據(jù)此進行下一年度預(yù)算管理的調(diào)整。因此造成許多項目執(zhí)行與預(yù)算產(chǎn)生的偏差未能得到及時糾正和控制。

2. 預(yù)算監(jiān)控不到位

氣象部門在預(yù)算監(jiān)督方面雖有制度規(guī)定，但僅限于從財務(wù)數(shù)據(jù)上進行執(zhí)行進度和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，并且監(jiān)督主體局限于計劃財務(wù)處，沒有涉及全體部門和員工，更沒有深入基層對預(yù)算執(zhí)行實行全過程、全方位監(jiān)控。只是由財務(wù)核算中心定期將預(yù)算執(zhí)行情況發(fā)送給業(yè)務(wù)單位負(fù)責(zé)人。

3. 預(yù)算執(zhí)行的績效考評及獎懲制度不完善

預(yù)算執(zhí)行基本上只重視財務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)的考核，未能和非財務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)有機結(jié)合。過于強調(diào)量化的預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)，卻往往忽略了對預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量控制。而且沒有配套的獎懲機制，執(zhí)行結(jié)果的好壞對于個人或是部門來說都是一樣的，既沒有起到激勵作用，也沒有形成良性約束。預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和個人、部門的執(zhí)行行為是脫節(jié)的。

（三）執(zhí)行流程

1. 預(yù)算編制欠科學(xué)

財務(wù)預(yù)算采用零基預(yù)算與往年標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的編制方法更為準(zhǔn)確。但實際操作中，部門預(yù)算大多以往年歷史財務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行測算，且預(yù)算編制人員多為財務(wù)人員，由于專業(yè)上的限制及部門上的差異，對業(yè)務(wù)部門工作開展的長遠規(guī)劃缺乏認(rèn)知，也并不了解新年度工作中的變化和增量項目，導(dǎo)致預(yù)算呈現(xiàn)“會計化”思維，與業(yè)務(wù)開展不契合，業(yè)務(wù)開展需求與預(yù)算資金配套不匹配。

2. 預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

由于缺乏相應(yīng)的考核指標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)向不足，使預(yù)算失去了原有的約束力和嚴(yán)謹(jǐn)性。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差，為了保證進度往往遷就于實際需求，按需調(diào)整預(yù)算指標(biāo)或是改變預(yù)算用途，未能完善預(yù)算調(diào)整的權(quán)限審批及相關(guān)申請程序，使得預(yù)算具有相當(dāng)大的彈性。

二、 規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的可行性建議

（一）預(yù)算執(zhí)行管理模式的構(gòu)建思路

預(yù)算管理模式融入戰(zhàn)略導(dǎo)向，將戰(zhàn)略目標(biāo)貫穿于預(yù)算的全過程。從而引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行以戰(zhàn)略發(fā)展為主線，預(yù)算經(jīng)費的支出與所要實現(xiàn)的目標(biāo)緊密結(jié)合在一起，進行有效控制。這就要求全面預(yù)算管理必須始終以氣象部門的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，并運用科學(xué)的方法將預(yù)算目標(biāo)系統(tǒng)有效串聯(lián)起來，并以績效考核為指引，始終對執(zhí)行過程進行校對糾偏，使預(yù)算形成一個前后銜接的循環(huán)系統(tǒng)。具體模式如圖1所示。

這種全面管理模式要求全覆蓋、全過程、全員參與。在執(zhí)行過程中，通過實時監(jiān)控、科學(xué)評價、獎懲分明，充分發(fā)揮預(yù)算的剛性約束，避免預(yù)算執(zhí)行的脫軌，降低預(yù)算風(fēng)險。

（二）健全預(yù)算執(zhí)行相關(guān)制度

完善的制度是執(zhí)行力的保證，要提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量需要根據(jù)各個預(yù)算環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的配套制度，并有機結(jié)合形成一個系統(tǒng)的制度工程。如建立分析制度、監(jiān)督制度、績效考評制度等。

1. 執(zhí)行分析

建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，定期或不定期獲取預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，找出異常數(shù)據(jù)，分析成因，及時對預(yù)算執(zhí)行進行修正調(diào)整。針對單位業(yè)務(wù)特點，選擇適用于本單位的分析方法并及時匯總生成分析報告提交相關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)。

2. 執(zhí)行監(jiān)控

監(jiān)控內(nèi)容不僅限于預(yù)算編制及執(zhí)行結(jié)果，還應(yīng)包括預(yù)算執(zhí)行的過程。擴大預(yù)算監(jiān)控的主體范圍，除了計劃財務(wù)處以外，還應(yīng)包括單位全體員工。并確保執(zhí)行過程透明。

3. 激勵與追責(zé)

建立科學(xué)有效的考核機制，對執(zhí)行實行全方位的量化打分，客觀公正地評價考核結(jié)果，并根據(jù)結(jié)果及事前責(zé)任清單，一方面對執(zhí)行不力者落實追究責(zé)任，另一方面激勵考核優(yōu)秀的單位或個人，樹立榜樣。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程

1. 源頭控制，科學(xué)編制預(yù)算

隨著財政體制改革深入，預(yù)算涉及的內(nèi)容更加多樣化。在基本支出方面，隨著事業(yè)單位機構(gòu)分類改革及績效工資改革的推進，人員工資結(jié)構(gòu)及標(biāo)準(zhǔn)都有了較大變動，人事部門要與財務(wù)部門相互配合，理清人員經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，落實預(yù)算資金的準(zhǔn)確性。在項目支出方面，應(yīng)盡量完善項目前期準(zhǔn)備工作，加強項目庫建設(shè)，細(xì)化項目分類。由于項目的專業(yè)性較強、時間跨度較大，業(yè)務(wù)部門應(yīng)做好配合工作，科學(xué)規(guī)劃和測算項目支出的時間節(jié)點和資金規(guī)模。針對三年滾動預(yù)算，可以以部門發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，盡可能地列出未來三年的預(yù)算支出項目增減變動清單，在第一年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上進行修訂，盡量減少偏差程度。

2. 加強進度管理

在基本支出方面，要按照考核節(jié)點、經(jīng)費管理要求，及時清算往來掛賬，并提交會計。在項目支出方面，及時結(jié)算完工項目資金，及時辦理項目竣工財務(wù)決算。

年初要制訂全年階段性的支出計劃，合理預(yù)計影響因素，并結(jié)合考核辦法，做到預(yù)算支出有條不紊。另外有些大額報銷或特殊事項涉及的審批手續(xù)較為復(fù)雜，需要領(lǐng)導(dǎo)集體審議決定，所以要預(yù)留充足的辦理時間，防止因手續(xù)拖沓而造成預(yù)算執(zhí)行延遲。

3. 規(guī)范調(diào)整程序

對于日常公用經(jīng)費之間調(diào)劑使用的調(diào)整，可以考慮設(shè)置調(diào)整比例或是調(diào)整額度上限，并將預(yù)算調(diào)整報告報省局計劃財務(wù)處審批備案。

科研項目預(yù)算調(diào)整按照《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在項目總預(yù)算不變的情況下，直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費及其他支出預(yù)算調(diào)劑由項目組提出申請，項目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)審批。

對于科研以外的專項經(jīng)費之間調(diào)劑使用、預(yù)算追加的預(yù)算調(diào)整，如因情況變化或特殊原因需調(diào)整預(yù)算的，須提供立項依據(jù)或可行性論證的審批報告、項目經(jīng)費使用預(yù)算方案，并按相關(guān)審批規(guī)定和程序從嚴(yán)從緊控制。

4. 建立計算機網(wǎng)絡(luò)平臺

通過這個平臺，可隨時查看部門預(yù)算的詳細(xì)內(nèi)容分類，實時了解執(zhí)行情況，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)快速集成處理信息的優(yōu)勢，真正做到預(yù)算數(shù)據(jù)定性與定量分析并重。還可以考慮以此平臺為載體，向全體職工公開預(yù)算執(zhí)行的信息，增加職工與預(yù)算的互動深度，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的公眾監(jiān)督。

預(yù)算執(zhí)行管理水平的高低，直接關(guān)系到單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)程度、相關(guān)政策方針的實施落地，應(yīng)列入單位全面管理的核心層，加以重視和實施。

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