從粗放扶貧到精準扶貧

周蘭　吳聲風

摘要：精準扶貧是一項有明確時限、需要在短期內集中各項資源高效推行的貧困治理方式，但這種帶有運動式特點的治理方式，由于其自身具有的缺陷，通常無法實現常態治理。文章探討了從粗放扶貧到精準扶貧的制度邏輯演變，分析了運動式治理視角下存在的主要障礙性因素。提出更好開展精準扶貧應從創新精準扶貧機制，完善第三評估監控機制，健全精準扶貧配套制度以及鼓勵多元主體參與等多方面完善我國精準扶貧路徑。必須進一步創新精準扶貧機制，使其發展為一種長效治理貧困的方式。

關鍵詞：粗放扶貧；精準扶貧；運動式治理；風險防范

精準扶貧是我國貧困治理領域推出的新理念，作為今后國家扶貧開發工作的指導思想，將對新時期的貧困治理及國家綜合治理產生深遠的影響。農村扶貧工作一直受到政府的高度重視，未曾懈怠。“精準扶貧”一詞是習近平總書記于2013年湖南湘西考察時提出的，他認為扶貧要實事求是，因地制宜。2015年年末，國務院召開扶貧工作會議并明確提出，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。然而，2020年即將來臨，全面建成小康社會迫在眉睫。對比各地情況，扶貧工作情況不一，參差不齊。貧困線上的人口基數過大，成為同步邁進小康社會的阻力。黨的十九大報告中明確提出“鄉村振興戰略”，著力解決“三農問題”。在這樣的時代背景下，研究農村扶貧問題具有重大的現實意義。

一、粗放扶貧到精準扶貧的制度邏輯演變

1986年，我國明確實施扶貧開發，至今已經有三十多年的歷史。在此之前，我國一直采取通過發展經濟、提高人民整體收入和生活水平的方式，對普遍存在的貧困進行消除。但由于地區發展不平衡造成收入差距的進一步懸殊，貧困狀況具有明顯區域性特征，因此有針對性的扶貧治貧成為歷史的必然。在以往粗放式的扶貧模式中，經濟落后的中西部地區的國家級貧困縣是重點扶貧的目標及對象，但扶貧收效甚微。結果是投入大、效率低， 脫貧與返貧循環往復，陷入“年年貧困年年扶”的扶貧怪圈。粗放扶貧是一種“大水漫灌式”的救濟式的扶貧，主要依靠政府財政扶貧資金持續性不斷地投入。但是政府的投入對于貧困居民來說是遠遠不夠的，近乎杯水車薪。而扶貧過程中的貧富差距卻在不斷增大，貧困人口的脫貧難度也不斷提升。不但難以讓貧困戶擺脫真正的貧困，甚至還由于政府單一的財政扶貧資金衍生出基層腐敗、高調貧困、爭跑“貧困帽”等形形色色的問題。粗放式扶貧沒有弄清致貧的真正原因，缺乏針對性，沒有考慮到因地、因村、因戶制宜問題。在我國扶貧開發工作歷史進程的基礎上，精準扶貧較以往的粗放扶貧方式，有如下方面的轉變：1.目標范圍的轉變：由區域轉為個體。2.扶貧方式的轉變：由“大水漫灌式”轉為“滴灌式”。3.扶貧理念的轉變：由消除普遍貧困轉為徹底消除貧困。

二、目前我國精準扶貧的運行機制

1. 從扶貧開發推動力量來看，政府是精準扶貧工作的領導者與推動者，從中央政府到地方基層政府的具體實踐中，精準扶貧是各級政府利用自身的政治資源與政治權力，調動相關部門與下級部門的能動性進行的一種政治行為。縱觀當代中國農村反貧困基本歷程，以1978年為第一階段黨和國家的重心轉移到經濟建設上來，通過改革解決農民溫飽問題的體制，如農產品流通和收入分配制度改革等推動反貧困；1986年國家成立了扶貧開發領導小組，扶貧工作轉變為制度性和開發式扶貧。1994年國務院印發《國家八七扶貧攻堅計劃》主要針對邊遠山區、老革命地區進行扶貧攻堅；2000年國家進行全方位反貧困，并印發《中國農村扶貧開發綱要》；2014年，精準扶貧工作模式的頂層設計得到詳細的規制，推動了“精準扶貧”思想落地。貧困治理中國家權力的大力介入，使得扶貧開發呈現出“運動式治理”的特征。政府動用國家權力和權威，集中并動員各種社會資源，集結人力、物力、財力等對貧困地區和貧困人口采取一種大規模行動，包括派遣工作組，甚至將扶貧作為“中心工作”、“政治任務”等。

2. 從扶貧開發動員方式來看，首先從國家和各省市所召開的扶貧開發工作會議，制定精準扶貧目標，然后通過政治動員的方式下達到地方政府，在基層政府中貫徹實施扶貧目標，完成額定任務。基層政府為了在短期內完成目標，常常采取政治動員的方式，將各種有限力量、資源和組織集中起來，通過開會、談話和下發文件等形式將基層所有部門公務員、事業單位人員對貧困戶實施包村到戶式扶貧，對艱苦偏遠戶和生產生活條件惡劣的貧困地區動員生態移民搬遷。各級政府運用手中的政治權力，集中各種資源、動員群眾，通過政府的力量來解決國家的貧困問題，使得貧困群體脫離貧困，邁向美好生活。整體看來，如今的精準扶貧是一種運動式治理模式，是政府為了解決長期的歷史遺留下來的貧困問題，集中資源、動員社會進行的反貧困的攻堅戰。

3. 從扶貧實施模式上分析，精準扶貧具有流程化的特點。 首先各地基層政府按照一看房，二看糧，三看勞動力強不強，逐村、逐戶、逐人進行精準識別建檔立卡，根據因病、因學、因災、因殘等各項致貧指標，對所有建檔立卡的貧困戶進行再次甄別并建立精準扶貧“臺賬”。地方政府派出大批領導干部和工作人員下到基層開展工作，同時規定硬性的目標任務，通過層層簽訂脫貧任務書，逐戶落實幫扶措施，以產業扶貧為主要帶動方式，即通過在貧困地區發展支柱產業，鄉村旅游通過多種組織形式，帶動貧困農民調整產業結構，增加貧困農民收入，發展現代特色產業實現短期內扶貧政績。從總體來看，產業的確發展起來了，但是這種以項目為依托的扶貧資金投放模式存在弊端。一是政府為了方便實現垂直的專業化管理和控制，傾向于提供一整套標準化和技術化的操作制度，具有比較鮮明的技術官僚主義特征，扶貧開發正在變成以項目評估和項目管理為中心的治理體制；二是項目具有一定的門檻，需要農戶具備資金、技術、人力等，發展型項目需要農戶掌握相應的各種技能，基建類項目則需一定配套資金，這種投放模式不僅可能很難輻射到真正貧困的對象，甚至為相對富裕的人群因項目獲益提供了合理依據，以至于出現“精英捕獲”現象。endprint

三、運動式治理下實施精準扶貧的風險及主要障礙性因素

1. 主要表現在缺乏實踐性的理論研究，在現有的研究中，現有的研究文獻大都集中在精準扶貧的概念與意義上，對具體扶貧的經驗總結，扶貧中遇到的問題與解決途徑的研究較少而且不夠深化。中國的精準扶貧是由中央-地方作為主體對扶貧對象發布扶貧命令，對運動式治理客體產生強大推動力，使其按照既定的軌道運動。精準扶貧計劃為每個貧困戶制定合適的脫貧方案，包括更有針對性的項目、資金、政策措施和評估。精準扶貧的目標不再是貧困地區、貧困縣和貧困村，而是直接瞄準貧困戶。所有的貧困戶根據所處環境被分為不同類型，政府通過不同的方式來幫助不同的貧困戶。當前國家的政策方針和相關的報道雖然提供了一定的理論指導，但是沒有從理論的高度對精準扶貧機制進行全方位透視。由于政策方針的宏觀性，基層政府按照精準扶貧的文件指導，單純對貧困人口進行救濟。

2. 形式與實質的矛盾，在區域脫貧上，精準扶貧以區域扶貧項目開發為主要模式，核心是培育造血功能以解決貧困地區的貧困問題，認為只有提高貧困人口的人力資本，提升其自我發展能力，才能擺脫貧困的桎梏并達到可持續發展的狀態。造血式的扶貧成果差強人意受到效率優先原則的影響，因此長期投入的造血扶貧工作常常異化為追逐效益的短期行為和盲目行動。會破壞原有扶貧項目的定位，進而轉變為追逐短期的利益。同時，扶貧實踐中存在著濃厚的官僚主義色彩，其垂直的行政化管理體制忽視了農民作為脫貧對象的主動性。這種自上而下的垂直化管理難以動員和組織貧困對象，使得農民產生了很強的外部依賴性，是被政府推著走而不是積極主動的前進著，并沒有挖掘出其主動的參與意識和改變意識。另外，所有農戶的貧困問題都采取一刀切的解決辦法，忽視了貧困對象的差異性、個體性、獨特性。

3. 扶貧工作的內卷化傾向，投資邊際效應遞減，區域瞄準機制效率低下。扶貧工作呈現逆向化發展。隨著扶貧資源的不斷加大投入，貧困地區的扶貧工作越來越系統化、精細化，但是仍然很難從“粗放式”轉變到“開放式”進而達到可持續發展的狀態，反而陷入一種僵化的剛性結構中，并不利于“開放式”扶貧的發展。主要表現在扶貧方式創新上，不管是在目前的研究還是具體實施中，扶貧的主體都是以政府為主體，其他企業，第三部門，公民參與較少。由于貧困對象的特定性，精準扶貧沒有把貧困對象的需求與扶貧供給相匹配，目前主要集中在生態農業，異地扶貧搬遷等，很多貧困對象并不適應扶貧搬遷中安置房的生活方式。精準扶貧目前以單個扶貧項目帶來的扶貧效果和獨立的扶貧建設項目的制度保障方面。如何進一步解決精準扶貧制度化下的貧困人口持續發展能力的制度保障和脫貧后的可持續生計等，都需要考慮貧困對象的真實需求，改變目前精準扶貧單一的扶貧模式，創新扶貧的具體實施方法和完善具體的指導性制度，以低成本的投入達到更好的脫貧效果，并且保證精準扶貧制度的可行性和實踐性。

4. 精準扶貧缺乏可持續性的常態治理機制，在目前的精準扶貧幫扶中，通常是種牛、種羊、種桃子、核桃、獼猴桃等發展養殖業或發展種植業，此外就是修建改造貧困群體住房、提供一些日常生活用品，比如煤炭，棉被，糧食等。種植這些農作物不僅破壞了原有的農村自給自足的生態農業方式，而且大規模的種植這些，產品的銷路和扶貧對象的創收也是個很大的問題。除此之外現在農村的另一條扶貧模式就是打造生態旅游業，例如貴州省很多鄉鎮都在興建旅游業，從長遠看，旅游業產業增收較小，首先是旅游業的規模經濟效應比較差，其次就是讓旅游業實現短時間的脫貧那更不可能。很多地方熱衷于為貧困戶修房或改建房屋，理論上，政府提供的住房補貼和補償金可以幫助貧困人口搬遷安置后脫貧。但以往的異地搬遷安置常常導致搬遷居民面臨更嚴重的經濟困難，尤其是對于年長且缺乏其他技能的農民，他們脫離了傳統農業后無法融入新的生產活動。不僅如此，地方政府在異地搬遷安置中還會受到利益驅動。地方政府通過重新安置農民可以合法獲得農民的宅基地并將其變為耕地，從而得到等量的土地指標用于獲利更大的產業。國有企業或民營企業也會購買這些土地來發展旅游業或生態公園。雖然地方政府或企業在獲得土地后，會給予農民補償或工作機會，但混雜了地方政府和企業利益的異地搬遷安置會影響到精準扶貧的效果。這些政策總的來說帶有運動式治理的典型特征，這種運動式扶貧治理付出的成本比較高，扶貧資金的投入與扶貧效果存在一定的差異，長期容易造成“運動不止、問題不止”的結果，最終不能實現精準扶貧的可持續機制。

四、精準扶貧風險的規避路徑探析

精準扶貧是一項有明確時限、需要在短期內集中各項資源高效推行的貧困治理方式，但這種帶有運動式特點的治理方式，由于其自身具有的缺陷，通常無法實現常態治理。

1. 必須進一步創新精準扶貧機制，使其發展為一種長效治理貧困的方式。

首先通過對目前扶貧機制的輸血功能轉化為造血功能，從機制上實現貧困人口的被動心理接受度轉變為強烈的脫貧致富意愿。其次根據本地區的實際情況，在政府的宏觀政策下，結合本地區的資源與區位優勢，因地制宜的開展適合于本地區的扶貧機制，不管是脫貧致富還是新增就業都離不開產業的支撐，所以要把產業扶貧作為重點，以產業扶貧帶動人口脫貧，形成產業鏈條與連帶效應，以產業增收實現創收，帶領農民脫貧致富。把政府主導轉變為政府引導，通過市場主導，政府引導，全民參與的模式創新扶貧機制，實現制度性治理。

2. 引進第三方監督評估體制，鼓勵獨立于政府部門之外的第三方組織，對扶貧工作的過程和內容進行監督，對其實際效果做更為客觀、公正的評估。改變目前的上級評下級的評估模式，這樣可以避免上下級政府之間形成的博弈模式，從建檔立卡的源頭開始，可以由基層政府之間相互監督，交叉考核，各鄉鎮之間形成競爭機制，對扶貧過程和內容進行動態監督。其次對扶貧項目進行考核，通過不同地區對貧困主體進行評估，分析貧困的原因，生活狀況等進行分類，設置合理的績效考核指標。由于我國的國土面積廣大，同時貧困地區分散，貧困程度不同，不能設置統一的指標來考核，要根據地區發展設置可持續的常態化治理考核指標。其次可對各個地方建檔立卡的相關數據進行分析，對覆蓋地區的貧困狀況、貧困人口需求、貧困相關特征以及項目開展的必要性、有效性、可行性等方面進行甄別分析，對項目的各類績效包括資金使用、管理、減貧等各方面進行深入評估。endprint

3. 鼓勵多元主體參與扶貧，加快健全精準扶貧配套制度完善的腳步。首先作為扶貧主體的農民一定要充分發揮其積極性，認識到自己的主體作用。必須要有從被動的接受脫貧到主動的發家致富的思想轉變，引導農民思想及行動上的改變，這樣才能學習先進的產業經驗，并轉變目前政府主動的主導型扶貧。同時引進市場機制并出臺相關支持政策，以鼓勵企業參與到產業扶貧中來。其次充分發揮市場的引導作用，目前產業扶貧的參與主體是連著市場與農民的企業，經過市場的過濾，扶貧產業中的產品能更好的適應市場的需求，更好的把農產品變成市場產品，降低了風險。此外，對于農村來說，就業就是一個大問題，目前政府對教育的扶貧方式主要是減免學雜費，并沒有考慮到教育與就業關聯問題，只有以教育帶動就業，才能通過發揮政府部門、教育單位、企業等社會力量的各自優勢，同時整合政府部門的各種資源以引導社會力量積極參與，形成整體合力對農民進行技能再教育培訓與農民子女的教育就業結合在一起，最終實現教育扶貧的效果。

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*項目名稱：貴州大學2013年校級專項項目（2X2013043）。

（作者單位：貴州大學公共管理學院）endprint