農信社改革中支農動機偏離的分析與思考

王彩虹+周立

“不忘初心，牢記使命”，這是新時代各項改革砥礪前行的響亮號角。回首農信社自2003年以來的各項改革，成就巨大，但是否初衷不改？

支農初衷：政策制定者的最初動機

新一輪農信社改革，以國發﹝2003﹞15號文的下發為標志。該文件提出了深化農信社改革的指導思想是：“以服務農業、農村和農民為宗旨，按照‘明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責的總體要求，加快信用社管理體制和產權制度改革，把信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，充分發揮信用社農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經濟結構調整，幫助農民增加收入，促進城鄉經濟協調發展。”

從這一表述，以及后來各項政策文件對農信社改革的要求來看，中央的政策初衷，在于改善農村金融服務。具體而言，中央政府對農信社改革的一大動機，在于支持“三農”，由此引發了農信社改革相關政策的制定和實施。自2012年以來，中國銀監會對農信社改革的相關表述，無論是要求穩定縣域法人地位、推進產權改革，還是健全公司治理機制、完善管理體制，其最終目的都是要落腳到支農服務能力的建設和提升，發揮支農主力軍的作用。

改革成效

應該說，2003年以來的改革，對農信社的委托代理結構， 產生了深遠影響。一方面，銀監會成為對農信社最具影響力的機構；另一方面，人行、省聯社和地方政府對農信社持續發揮著政策影響。四個“婆婆”（委托人）對著一個“媳婦”（代理人），使得多個委托人、多個委托目標的多任務委托代理關系基本形成。至少，可以將多個任務凝結為兩個相互聯系又相互矛盾的目標：支持“三農”（改革初衷，政策性目標）、商業經營（機制體制，經濟性目標）。這兩個目標是左右互搏，還是相互補充？這兩大任務同時兼顧的張力，持續地存在于農信社的改革進程中。其中，2010年銀監發﹝2010﹞92號文，是一個轉折性文件。該文提出“今后不再組建農村合作銀行，符合農村商業銀行準入條件的農村信用聯社和農村合作銀行，應直接改制為農村商業銀行”，掀起了一場農信社轉制大潮，也使得雙重目標的沖突，進一步尖銳起來。

農信社體制結構

2003年起的農村信用社改革主張采取多元模式的產權制度。根據銀監會相關年份年報數據計算得出，2006年，農信社、農合行和農商行法人數量分別為19348家、80家和13家，農信社模式占據了主導地位，占三者法人總數的99.52%。2010年底，三者法人數量分別變化為2646家、223家和85家，農合行法人數量占比增至7.55%，農商行則是“小荷才露尖尖角”，法人數量占比增至2.88%。從2011年起，農信社和農合行均按要求改制組建為農商行，截至2016年底，三者的法人數量分別變化至1054家、40家和1114家，農信社法人數量占比進一步降低，為47.74%， 農合行法人數量占比也回落至1.81%，而農商行則占據了半壁江山，法人數量占比增至50.45%。

與此同時，農信社的資產規模和經營狀況也取得顯赫成就。農信社、農合行和農商行的資產規模總和連年增長，在2014 年以21.31萬億元超過有“宇宙第一大行”之稱的中國工商銀行，在2016年達到了28.65萬億元，占銀行業金融機構總資產規模的12.34%。在經營狀況方面，以資產利潤率為例，2007～ 2016年，農商行和農合行的資產利潤率呈先上升后下降的倒U 型趨勢，而農信社2007～2010年逐步下降，2011年迅速抬升至0.74%，2011～2014年逐年上升，2014年后又迅速下降。總體而言，農信社的經營財務狀況有所改善，尤其是2010年實行股份制改革以后，經營狀況有了明顯的提升，但近年來受整體經濟環境影響，經營狀況又有所反彈。

可以說，農信社改革凸顯了商業性目標的實現。但是，對支農的政策初衷是否有所削弱？而對于一些老問題，如治理機制不健全、管理體制存在矛盾、支農能力不強，是否得到有效解決了呢？

我們的調查

我們的調查組，于2016～2017年向貴州、湖南、云南和河北四個省份的農信社高管發放了調查問卷，共獲得350份有效問卷。由于調查時點各省改制進程的差異，各省不同產權模式的機構分布情況有所差異。

由表1可見，云南和河北改制進程相對滯后，在2016～2017 年時獲取的調查問卷中農商行的樣本數量還較少。為了了解改制對支農服務的大致影響，統計了貴州省和湖南省的涉農貸款占比，結果見表2。從表2可以看出，就整體平均值而言，兩個省份的農商行的涉農貸款占比均低于農信社的數值；從最小值來看， 改制后的農商行的涉農貸款占比遠遠低于農信社的數值。因此， 調查情況與相關研究結果較為一致，即改制對支農服務的提升作用較為有限，甚至出現了“脫農”傾向。從一定程度上來說，改制對商業經營幫助甚大，對支農初衷卻可能有所損傷。

多元委托與多元目標

改制的實際成效，為何與政策的支農初衷有所偏離，對農信社高管的調查，給我們提供了一個代理人的視角，考察其在改制過程中面臨多個委托人的多元目標，如何進行相機抉擇，最終偏離了政策初衷。

上文提到，改制過程中，農信社縣級行社，面對著至少四個“婆婆”——銀監會、人行、地方政府和省聯社，再加上改制后，股東作為資本委托代理關系中的委托人，共有五個。在問卷調查中，高管們對各個委托人影響力大小進行了排序。以委托人被排序的位置為權值依據，計算出了各委托人對縣級行社影響力的平均綜合得分及其排序。

從平均綜合得分及其排序情況來看，各委托人對縣級行社影響力的平均綜合得分排序在四個省份出現了一致性，即排序情況均為“銀監會>省聯社>人行>地方政府>股東”。下面將依次闡述各委托人與縣級行社之間的互動關系，展示縣級行社面臨的政策背景。endprint

銀監會：政策制定和風險監管

銀監會是主要的政策制定者。針對農信社改革，銀監會制定了農信社改組為農商行需要滿足的各項要求，如資本充足率不低于10%，不良貸款率不高于5%，撥備覆蓋率不低于150%等指標要求。此外，為了促進金融支農，銀監會曾提出基礎金融服務全覆蓋、涉農貸款增量和增速“兩個不低于”等要求，近年來放寬要求，變為保持涉農信貸投放持續增長。

作為行業監督管理機構，銀監會也承擔著主要監管者的角色。銀監會對農信社監管的重點在于風險把控。農信社需要定期向銀監會報送其經營情況，主要包括各項財務指標、經營范圍與經營措施等。相比于支農情況和盈利情況等，銀監會更為關注經營風險情況。

省聯社：政策落實和經營管理

作為省政府管理農村信用社的代理人，省聯社成為縣級聯社日趨重要的“婆婆”，主要推動政策落實和日常經營管理。2003 年起的農信社改革，由于社員眾多、社員代表大會不能真正行使權利，新成立的省聯社，在中國行政主導的體制下，迅速主導了農信社的控制權。省聯社對農信社的控制權具體體現在貸款規模控制、經營任務分配、薪酬激勵、財務管理、崗位招聘、黨建考核、高管任免、商品（服務）供應商的選擇、基建服務、改制安排、戰略制定、平臺服務、統一研發、業務指導等，至少14個方面。

人行：資金支持和支農考核

在農村信用社改革中，人行是主要的資金支持者。人行對農信社執行較為優惠的存款準備金率，對支農支小再貸款的運用進行監測管理，并以此為考核依據，決定再貸款的支持力度。

地方政府：政策支持和資源引導

地方政府與農信社的互動關系主要體現在兩個方面：一是地方政府對農信社資源的引導，如鼓勵貸款投向地方政府偏好的行業或企業等；二是地方政府對農信社改革提供的政策支持，如在改制相關配套政策、不良貸款處置問題等方面提供幫助。在實地調查中，有縣級聯社高管表示，地方黨委政府會號召農信社對扶貧、抗震、危房改造等項目貸款，也可能會幫助清剿不良貸款。

股東：收益要求和弱話語權

農信社的產權問題一直是理論界關注的焦點，即使在強調產權改革的新一輪改制中，農商行股東的話語權仍然有所局限。入股農商行，需要有支持農商行市場定位的承諾，而除了部分大股東以外，許多股東對入股的認識主要是為了獲取穩定的、比較高的收益。

相機抉擇與動機偏離

從以上梳理的多元委托關系中可以看出，對縣級行社而言， 日常經營中，銀監會的風險監管和省聯社的經營管理更具有硬性約束性質，尤其是縣級行社高管的人事任免都由省聯社決定；改制過程中，農信社則需要達到一系列門檻條件，這些條件中被量化了的指標則成為了硬性約束，而人行和地方政府提供的資金和政策支持則更具備正向激勵的意味。因此，從縣級行社高管的角度來看，其動機更可能是滿足具有硬性約束性質的政策要求，同時實現自身的生存和盈利。

問卷詢問了高管們對多項任務的優先序看法，其結果雖然各個省份有所差異，但總體而言，排序結果是“控制風險>提升經營績效>支農支小>支持地方經濟”。

相比其他任務，作為政策初衷的支農支小，并沒有占據優先序榜首。我們的一個猜想是，硬任務的硬執行，軟任務的軟執行。在面臨多元委托的政策背景下，農信社是如何偏離政策制定者的支農初衷呢？對高管的訪談，對此問題有所揭示。

改革初衷即蘊含動機偏離

縣級行社高管如何看待改革本身，其改制初衷又如何呢？多位高管認為，從監管上說，在銀監會等金融當局的認識中，農商行法人治理更健全，管理更為科學，因此，改革滿足了監管層的要求；在申請新業務準入上，農商行比農信社更具優勢；另外， 農商行比農信社面臨著更高的經營水平要求和更為嚴格的法律法規限制，這個轉變對管理層和員工都是巨大的考驗。從中可以看出，縣級行社首先考慮的是監管層對于改革的要求，其次是改革對農信社業務經營范圍和水平的正面影響。

改革方向存在左右互搏

關于組織模式改革的方向，受訪者之間分歧較大。不少高管希望組建全省農商行統一法人，認為各縣級社經營底子不同， 從風險暴露的情況來看，有的縣社風險太大，小法人難以經營下去，全省統一法人后，人、財、物更容易集中和調劑，從而更好應對風險和經營管理。也有不少縣聯社高管則認為，中央政策文件一再強調要保持縣域法人地位，“這是政治問題，首先要聽中央的”，而且，中國不缺大型銀行，“正是我們的縣級法人地位，才維持了地方上的客戶”，因此贊同要穩定縣級法人。

硬任務的硬執行

農信社和農合行要改制組建成為農商行，需要滿足一系列政策文件中提出的條件。在這些條件中，有些采取了量化考核的形式，甚至附帶了一些獎懲措施，因此這種“硬任務”的執行情況基本較好，得到了“硬執行”。

在硬任務中，財務指標尤為重要，大部分高管表示較難達到的指標包括資本充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率等。這些指標是硬性指標，若不達標則不能改制成農商行，且這些指標的提高對農信社的經營是有利的。因此，在改制進程中，這些指標任務大多得到了忠實執行。

在股權改造上，也有一些硬性要求。按照《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》（銀監發〔2010〕92 號）的要求，2015年底前，地（市）及城區機構法人股平均比例應高于50%，縣域機構平均比例應高于35%，單家機構一般應有3～5家持股比例5%以上的股東。在法人單位的選取上，也存在著一定的條件，比如法人單位需在當地，一般不能跨地域；且至少成立兩年，連續兩年盈利；涉農類種養殖大戶優先選取，9類限制性行業不允許納入。但是，各地經濟發展水平不一，募集法人股東的難度大小也不一樣。例如，截至2016年10月，云南省的地（市）及城區機構法人股平均比例為11%，縣域機構平均比例為7%，且全省各地水平極不均衡。對于經濟發達的地方來說， 在經濟形勢良好的情況下，募集法人股問題不大，而近年經濟下行，農信社分紅水平下降，法人股的吸引力相對減弱。在經濟發展相對滯后的地方，企業的總體數量相對較少，質量相對較低， 因此募集符合條件的法人股存在較大困難。在此情況下，有縣聯社高管介紹，他們積極與相關部門協調，對其原有的法人股東， 若連續盈利兩年的條件未達到，則由企業提供審計報告，只要審計報告相關指標達標，并被銀監部門認可，則可以繼續保留其法人股東身份；對其他指標不符合的法人股東，則基于客戶自愿， 由客戶尋找符合條件的發起人；若未能找到，則由農信社推薦法人單位并協商股份轉讓事宜。endprint

軟任務的軟執行

支農雖然是政策制定者的初衷，但卻與農信社的自身利益有違。在支農成本與收益難以平衡、支農考核存在模糊性的情況下，支農作為軟任務，在風險控制、績效考核、改革轉制等硬性任務下，會被相機抉擇地讓位。

在支農考核方面，最主要的考核指標是涉農貸款。多位高管表示，上級提出的關于涉農貸款的要求較難完成，而且隨著政策環境的變化，完成難度越來越大，農信社一直在“補坑”。例如，若企業所在的工業區被劃定為省直工業園區，原本可算作涉農貸款的，就不能再算了；若城鎮化鄉鎮變為街道辦了，對這些居民所發放的貸款也不能算作涉農貸款。雖然涉農貸款完成難度較大，但涉農貸款統計口徑存在模糊性，且相關的獎懲措施對農信社影響輕微，這項指標常常被“軟執行”。在調研過程中，部分農信社表示，農信社位于農村地區，因此本地區內大部分貸款都算作涉農貸款，這種注冊地原則的統計方法使涉農貸款看起來十分樂觀。但是，若按照用途原則統計，真正的涉農貸款恐怕將呈現出“縮水”狀態。

除了涉農貸款的考核以外，農信社也承擔了多項惠農代理業務，但是這些業務的經營成本卻在一定程度上抑制了支農意愿。例如，有農信社高管表示，其所在的市聯社共代理十多類財政補助資金的發放，其中7項代理業務都是針對困難人群的，每個月、每個季度季度都需要發放補貼，60%～70%的柜面資源都被農民占用了，農民將小額補貼取出來，幾乎沒有資金沉淀，而且計算機系統也需要耗費大量資源開銷，這些因素都造成了比較大的成本。此外，農信社按照政策要求所設立的惠農支付點，以及在信用工程中所收集的農戶經濟檔案，其他金融機構也可以在后期使用，這就給農信社帶來了較大的成本壓力和競爭壓力，尤其是在利率市場化的背景下，降低了農信社相對于其他金融機構的競爭力。

部分農信社高管表示出對支農惠農的理財產品的希冀。但是，目前對理財產品的監管有很多限制性政策，如資產規模、監管評級、監管指標等。截至2016年底，云南省獲批準的只有兩家接近相關監管條件的農信社。

難以回避的動機偏離

由上可見，由于各地經濟發展環境不同、各縣級聯社的具體情況不同，“一刀切”的改革模式并不適用于所有農信社。但是，為了滿足各個委托人的要求、提高委托人對自身的認可度， 尤其是滿足一系列量化考核指標，農信社難免在多元委托、多元目標下，發生對支農政策的動機偏離，在實施過程中將具有硬性約束性質的政策內容作為優先滿足的目標。涉農貸款雖然也是改革中一項重要的支農考核指標，但由于現有條件下支農成本和效益的不對等、監管政策對經營范圍的限制等原因，農信社的支農意愿，常常讓位于風險控制和績效考核。

如何走出動機偏離

農信社改革之所以出現動機偏離，與多元委托和多元目標下農信社的利弊權衡密切相關。要走出動機偏離，實現改善農村金融服務的政策初衷，委托方的政策調整和代理方的主動作為兩者缺一不可。

在政策調整方面：一是實行差別化監管，適當提高監管容忍度。不少高管表示，對農信社的監管口徑和要求與全國大型商業銀行一樣，而農村地區運營成本高、貸款風險大，這對于農信社來說不甚合理，也抑制了農信社的支農意愿。二是避免政策“一刀切”，充分考慮各地經濟發展水平不均衡的情況，適當給予地方行社根據自身情況做出決策的空間。三是適當放寬政策限制， 用市場引導農信社改善農村金融服務。如前文所述，用行政指令下達的支農任務，對農信社來說成本和收益難以均衡，而農信社愿意經營的支農惠農理財產品，則由于監管政策而受到限制。若能摸清農信社通過市場渠道支農的意愿，并調整相應的政策，相信農村金融服務能得到一定的改善。

農信社也需要主動作為。在金融對外和對內開放近40年， 城鎮金融市場已經充分競爭的情況下，與大型商業銀行和外資銀行搶占城鎮市場，常常是在紅海戰略中殺得血紅一片。農信社天然姓農，理當歸農，將農村社會的特點與農信社自身的優勢充分結合起來，積極探索改善農村金融服務的藍海市場。面對鄉村振興戰略下的新需求和新機遇，主動創新，將支農與盈利左右互搏的沖突關系，轉換為相互助益的互補關系，使得支農主力軍的名號，在提出20年后，仍然有名有實。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）endprint