陜西特色小鎮(zhèn)建設(shè)思考

葉珊珊

2017年1月11日，國家發(fā)改委印發(fā)《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》，明確西部地區(qū)將打造百座特色小城鎮(zhèn)，其中陜西就有10個特色小鎮(zhèn)入選。2017年7月27日，住建部第二批276個全國特色小鎮(zhèn)名單公布，陜西又有9個小鎮(zhèn)入選，加上第一批入選的特色小鎮(zhèn)，陜西目前擁有共14個國家級特色小鎮(zhèn)。2017年2月24日，陜西省發(fā)改委出臺《加快發(fā)展特色小鎮(zhèn)的實(shí)施意見》，其中提到陜西省力爭通過3—5年的時間，培育創(chuàng)建100個空間布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、公共服務(wù)完善的特色小鎮(zhèn)。

陜西省特色小鎮(zhèn)建設(shè)勢頭強(qiáng)勁，但繁榮之下，魚龍混雜，良莠不齊，不少小鎮(zhèn)剛剛起步就凸顯出類型單一化嚴(yán)重，發(fā)展活力不足，配套產(chǎn)業(yè)滯后，人口集聚能力較低等問題。

陜西省特色小鎮(zhèn)存在的問題

——特色小鎮(zhèn)功能單一，創(chuàng)新發(fā)展活力不足。陜西的特色小鎮(zhèn)多以文化旅游為特色方向，在14個國家級特色小鎮(zhèn)中，以文化旅游為主導(dǎo)特色的小鎮(zhèn)至少有9個，例如西安藍(lán)田湯峪鎮(zhèn)、銅川耀州照金鎮(zhèn)、漢中寧強(qiáng)青木川鎮(zhèn)、寶雞扶風(fēng)法門鎮(zhèn)、漢中勉縣武侯鎮(zhèn)等，都是以自然資源為基礎(chǔ)的旅游小鎮(zhèn)，小鎮(zhèn)主要以發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)和民俗文化產(chǎn)業(yè)為主，一般以景區(qū)+小鎮(zhèn)為主要經(jīng)營模式，一不留神小鎮(zhèn)就成為陜西小吃扎堆的高配版農(nóng)家樂，節(jié)假日里來特色小鎮(zhèn)的游人如織，一旦游客退去，小鎮(zhèn)又變?yōu)殚T可羅雀的“空鎮(zhèn)”。由于特色小鎮(zhèn)缺乏其他配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支撐，導(dǎo)致小鎮(zhèn)功能單一化嚴(yán)重，區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展的活力不足。

——小鎮(zhèn)特色不足，存在同質(zhì)化競爭。特色產(chǎn)業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要保障，也是特色小鎮(zhèn)存在的根基。但是隨著一些較有名氣的特色小鎮(zhèn)示范效應(yīng)增強(qiáng)，許多新建小鎮(zhèn)便不顧自身?xiàng)l件的模仿復(fù)制，形成形態(tài)雷同、內(nèi)容重復(fù)的小鎮(zhèn)。例如一些小鎮(zhèn)效仿禮泉袁家村、興平馬嵬驛的發(fā)展模式，以為興建一批具有關(guān)中特色的門樓牌坊，打造一條美食民俗文化街區(qū)就是特色小鎮(zhèn)，從而使小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、內(nèi)容雷同度高、特色不明顯，區(qū)域內(nèi)存在一定程度的同質(zhì)化競爭。而造成這種問題的原因其實(shí)這是對本地資源稟賦、特色產(chǎn)業(yè)、文化遺存等優(yōu)勢資源的認(rèn)識不足，不愿意深度挖掘與自身優(yōu)勢特色相適應(yīng)的發(fā)展模式，這種在發(fā)展模式上簡單模仿、生搬硬套，看似學(xué)習(xí)了“成功者”的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避了創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是脫離實(shí)際的緣木求魚，既浪費(fèi)了大量的建設(shè)資金，也會錯失寶貴的發(fā)展機(jī)遇。

——房地產(chǎn)熱擾亂特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，投資主體的開發(fā)目的存在偏差。在房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)高熱的背景之下，許多投資主體愿意把資金投入房地產(chǎn)行業(yè)，因此存在借助“特色小鎮(zhèn)”平臺“拿錢拿地”的趨勢。一些房地產(chǎn)企業(yè)和政府簽訂合作建設(shè)特色小鎮(zhèn)，但往往在享受了政策優(yōu)惠、貼息貸款、用地傾斜之后，只愿意建設(shè)商品房住宅小區(qū)，而并沒有對小鎮(zhèn)從產(chǎn)業(yè)、文化、小鎮(zhèn)特色功能等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的投資開發(fā)，這種產(chǎn)業(yè)和功能脫離實(shí)際、盲目追求短期效益、缺乏全局性的開發(fā)往往使特色小鎮(zhèn)的難以持續(xù)發(fā)展，僅僅開發(fā)房地產(chǎn)而缺乏其他支撐的產(chǎn)業(yè)也使小城鎮(zhèn)難以自洽，最終淪為臥城。

推動特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展建議

而產(chǎn)生這些問題的主要原因就是在建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中少了“城”的精髓。對此，不得不引發(fā)特色小鎮(zhèn)熱背后的冷思考。何所謂“城”，我們最普通的理解是以人口聚集為特征，同時具備一定經(jīng)濟(jì)活動的地理區(qū)域，一般包括了住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)和商業(yè)區(qū)等功能片區(qū)。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲認(rèn)為，在新型城鎮(zhèn)化的框架之下，特色小鎮(zhèn)與城市群的發(fā)展有相通之處，背后的一個邏輯仍然是充足的就業(yè)吸引人口。這就意味著特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須要注重兩個要點(diǎn)，一方面是對人口的吸引能力，即特色小鎮(zhèn)要能承擔(dān)城鎮(zhèn)化過程中對人口的集聚功能；另一方面相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和配套服務(wù)要完善，即特色小鎮(zhèn)要有一定工商業(yè)基礎(chǔ)，同時醫(yī)療、教育等配套產(chǎn)業(yè)要一并跟進(jìn)。總而言之，就是要疊加“城”的多種功能，具體說來有以下幾點(diǎn)：

——特色小鎮(zhèn)要成為產(chǎn)業(yè)集聚之城。特色小鎮(zhèn)要以特色產(chǎn)業(yè)為抓手，通過產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)升級，推動城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展。特色小鎮(zhèn)不僅要不斷壯大自身優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，也要吸引和培育和自身發(fā)展相配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成了核心產(chǎn)業(yè)集群，從而使小鎮(zhèn)能夠具備吸引人口并提供就業(yè)的能力，為人的集聚提供條件。對于陜西省而言，特色小鎮(zhèn)多以文化旅游、休閑康體等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，除此之外，也可依托省內(nèi)現(xiàn)有的工業(yè)基礎(chǔ)和科技資源，打造特色工業(yè)小鎮(zhèn)、軟件信息小鎮(zhèn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)等，通過產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展模式為小鎮(zhèn)注入更多活力和魅力。

——特色小鎮(zhèn)要成為人口吸納之城。人口是維持城鎮(zhèn)基本功能、進(jìn)一步發(fā)揮城鎮(zhèn)特色的基礎(chǔ)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為一個城鎮(zhèn)化過程，不僅要有產(chǎn)業(yè)集聚，還需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人口的集聚。這就需要特色小鎮(zhèn)必須通過壯大特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，通過提升城鎮(zhèn)品質(zhì)增強(qiáng)自身的吸引力，當(dāng)小鎮(zhèn)具備較強(qiáng)的就業(yè)吸納能力后，不僅可以吸引區(qū)域外人口落戶安家，也能成為農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的重要場所，只有擁有一定人口基礎(chǔ)，特色小鎮(zhèn)才能保持持久的生命力。特別是在陜西省較為貧困的地區(qū)，特色小鎮(zhèn)還可以與易地扶貧搬遷工程相結(jié)合，為陜西省未來五年易地扶貧搬遷66萬戶235萬人提供空間載體和安置保障，通過創(chuàng)造各類就業(yè)崗位實(shí)現(xiàn)安置人口與扶貧幫困相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

——特色小鎮(zhèn)要成為內(nèi)部自洽之城。許多文旅特色的小鎮(zhèn)過度依賴旅游人口發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，而一旦旅游熱度消退，就可能淪為空城，也有不少大城市周邊的特色小鎮(zhèn)，以開發(fā)房地產(chǎn)為主導(dǎo)，只能成以居住為主的“睡城”或“臥城”。這種需要外部進(jìn)行人口“輸血”或只能提供部分功能的小鎮(zhèn)因?yàn)槿狈C合開發(fā)，無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自洽，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，特色小鎮(zhèn)除了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，安置人口居住外，還要配套發(fā)展相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，生活性服務(wù)業(yè)，以及醫(yī)療、教育、交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)，不斷完善城鎮(zhèn)功能，提升公共服務(wù)水平，使特色小鎮(zhèn)真正成為宜居宜業(yè)的魅力之城。

——特色小鎮(zhèn)要成為“產(chǎn)城人文”四位一體之城。陜西省的特色小鎮(zhèn)目前已形成科技創(chuàng)新類、旅游文化類、健康養(yǎng)生類、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類、商貿(mào)物流類等十類特色小鎮(zhèn)，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面不僅要有旅游景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)等特定功能區(qū)，同時也要以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念引領(lǐng)下，因地制宜，進(jìn)行科學(xué)有序的規(guī)劃，不斷挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦資源和優(yōu)勢，真正建設(shè)一批 “產(chǎn)、城、人、文”四位一體并深度融合的特色小鎮(zhèn)，只有小鎮(zhèn)有“產(chǎn)、城、人、文”的特色，特色小鎮(zhèn)才能無可取代并具有真正意義上的長久的生命力。

——特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要體制機(jī)制的創(chuàng)新來支撐。由于每一個地方的都有自身的獨(dú)特性，因此特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，也不能簡單復(fù)制浙江模式，必須因地制宜積極探索實(shí)踐，不斷創(chuàng)新完善適合陜西省的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)共同編制小鎮(zhèn)概念性規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、核心區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃等。特色小鎮(zhèn)可按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作”的原則，創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、公私合營（PPP）模式等多種融資路徑，引入社會資本，推動陜西省特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

陜西省特色小鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)良好，應(yīng)借著政策的東風(fēng)，以創(chuàng)新為手段，做好小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)和相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使陜西特色小鎮(zhèn)成為推進(jìn)西部新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的紐帶，進(jìn)而成為陜西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。endprint