基礎養老金全國統籌制約因素分析

方躍

摘要：基礎養老金全國統籌具有緩和資金供求的結構性矛盾，更大范圍地滿足人民對養老金的需要，應對人口老齡化等優勢。同時基礎養老金全國統籌問題一直以來也是養老保險領域內的一個熱點話題，政府多次發文強調盡快實現基礎養老金全國統籌，但是由于種種原因相關政策卻難以出臺，文章將重點討論阻礙全國統籌實現的因素。

關鍵詞：基礎養老金；全國統籌；制約因素

當前我國養老金賬戶實行“統賬結合”模式即養老金賬戶由相當于個人儲蓄的個人賬戶與具有互濟功能的社會統籌賬戶相結合，其中個人賬戶實行完全積累制、社會統籌賬戶實行現收現付制。由于我國各地基礎養老金的計發基數不同，導致各地基礎養老金差異較大。為了真正實現養老保險社會化，提高基礎養老金統籌層次，政府也曾多次發文要求盡快實現全國統籌，保證養老金的公平性與互濟性，但是具體政策卻難以出臺，本文將重點對這一問題進行系統討論。

一、文獻綜述

當前學界普遍的觀點是贊同基礎養老金全國統籌，眾多學者認為統籌基礎養老金對勞動力跨統籌范圍流轉的實現、解決養老保險的地區間收入再分配問題都有幫助。

通過閱讀文獻發現學界對基礎養老金全國統籌的討論主要集中在以下幾個方面。

一是對統籌路徑的思考。張彬斌（2014）認為在統籌過程中，應在確保省級統籌得到鞏固的前提下，逐步向實現全國統籌過渡，提升基礎養老金統籌層次的關鍵在于解決統籌所在層級的籌資問題。楊娟（2009）認為實現養老保險全國統籌首先應該建立統一的信息系統加強社保經辦機構的執行能力，其次建立社保基金空賬問責機制，對相關主體挪用社保基金的行為進行追究，最后統一養老保險制度安排，將前我國碎片化養老保險制度進行整合。

二是研究提高統籌層次的意義。穆懷中（2014）從統籌層次與收入再分配之間的關系角度論證了養老保險統籌層次選擇、養老保險統籌模式設計的基本理論依據。周志凱（2013）從養老保險的收入再分配效應論述了省級統籌的必要性，提出要從法律制度、激勵手段等方面進一步完善省級統籌。

三是部分學者從其他角度對提高統籌層次進行了研究。肖嚴華（2011）在談及人口老齡化與個人賬戶改革時提出了以較低的社會統籌賬戶比例是實現基礎養老金全國統籌的正確選擇。金博軼（2015）通過對養老保險統籌賬戶收支缺口省際差異研究提出要盡快實現基礎養老金全國統籌。

眾多學者從不同角度對基礎養老金全國統籌進行了詳盡細致的研究，拓寬了研究視野、提供了新的研究方向，取得了豐碩的研究成果。但是，在眾多研究文獻中，首先多數學者的研究都是以最終要實現并且能實現基礎養老金全國統籌為前提并且默認現在我國的省級統籌已經實現；其次研究者都把目光集中在如何實現全國統籌，對實現全國統籌的制約瓶頸涉及較少。

二、基礎養老金全國統籌必要性分析

基礎養老金是指用于社會統籌的那一部分養老金，與個人賬戶部分的資金無關，從本質上來說這部分資金屬于公共財產、應該在全體參保人員間調劑互助，因此，基礎養老金的全國統籌就有了實現的必要性和可能性。

（一）養老金轉移接續問題突出

養老金轉移接續問題，其本質是各地區基礎養老金沒有實現全國統籌。事實上在技術層面使養老保險賬戶隨著個人的遷移已經得到解決，人賬戶屬于個人儲蓄完全可以在勞動者流動時隨個人的遷移而遷移，真正難以轉移的是統籌賬戶中的資金。

統籌賬戶里的資金是企業為勞動者所繳納的養老保險部分，其本質仍然是勞動者所創造的價值部分，按理說也應該隨著勞動者的轉移而轉移，但這其中一方面涉及到各地養老金繳費率不同、繳費基數不同、養老金領取水平不同；另一方面涉及到企業在為當地經濟發展所做的貢獻，一旦這部分養老金隨著勞動者轉移必然造成當地養老金統籌的損失，這兩方面問題使得統籌賬戶里的資金轉移成為難題。

（二）資金利用率低，保值增值壓力大

目前基礎養老金的統籌層次低，各地基金規模較小，難以形成集聚效應，一方面不能充分利用基金規模實現保值增值，另一方面不利于平衡基金的收支風險。較低的統籌層次使得各地養老機構各自為政，各地籌集到的養老金較少、抗風險能力差、難以應對未來的養老金給付壓力。尤其是面對日益嚴重的老齡化壓力，各地各自為政的養老金規模更加難以應對，收支平衡壓力增大。

各地養老金管理機構由于業務水平、管理能力的差異必然導致管理費用增加，導致基金的浪費。實現全國統籌一方面可以積聚大量資金形成集聚效應，減少基金投資風險、實現保值增值；另一方面提高統籌層次可以減少基金的運營成本，更好地實現基金收支平衡，保證養老保險制度的平穩運行。

（三）削弱了養老保險的公平性

由于養老保險統籌層次較低，養老保險轉移接續難以實現，這就導致勞動者在區域間流動時養老金統籌部分帶不走，作為勞動者勞動價值的一部分，這部分養老金實際上占勞動者今后能夠領取的養老金的很大一部分。

由于沒有實現全國統籌，社會統籌部分的轉移接續問題又沒有一個明確的解決辦法，部分流動性比較強的職業群體在養老金方面實際上處于被“剝削”的狀態，這嚴重違反了公平性的原則，同時也是導致各地出現農民工“退保”的重要原因之一。

三、基礎養老金全國統籌制約因素

2010全國人大通過的《中華人民共和國社會保險法》提出逐步實現基本養老保險基金全國統籌，這是我國首次以立法的形式規定了基本養老保險基金全國統籌。基礎養老金全國統籌這一問題一直被提及而且實現全國統籌的益處也是非常明顯但是相關政策卻遲遲難以出臺。本文將著重從以下幾方面進行分析。

（一）省級統籌并未真正實現

基礎養老金省級統籌是全國統籌的實現條件之一，雖然截至2009年年底全國31個省份和新疆生產建設兵團宣布已建立基本養老保險省級統籌制度，實際上嚴格按照統籌標準來看目前統籌沒有真正實現省級管理部門對基金的統收統支，部分地區的統籌僅是名義上的統籌。

由于地理位置、歷史文化、經濟基礎等原因導致各省經濟發展不平衡，各縣、市經濟發展水平差距較大，勞動者工資水平差距較大從而造成各地社會平均工資差距較大，此外由于沒有一個統一的繳費標準各地按照本地實際情況進行繳費，致使基金征繳率不同更加加大了省級統籌的難度。實行省級統籌就意味著要從基金充裕的地方調劑一部分基金進入基金有虧損的地方，但是為維護地方利益，經濟發達地區的地方政府很難有積極性將本地區的基金補貼給其他地區。

（二）基礎養老金職能定位不清

目前國際上比較流行的養老金模式有“三支柱”模式、“五支柱”模式，所謂的“三支柱”模式是指一個人在退休后其養老金構成包括個人和企業繳費的統籌養老金、企業年金、商業養老保險三個部分。在我國企業年金制度只有少數企業真正建立起來，由于我國市場經濟起步較晚商業養老保險在我國并沒有形成良好的市場反響，因此把它作為養老保險的一個支柱也不太現實。當前我國退休職工所領取的養老金主要依靠個人與企業繳費積累所形成，這就導致了基礎養老金替代率過高，從而加大了養老保險統籌的難度。

在我國，基礎養老金始終定位不明確，基礎養老金替代率高，各地養老金繳費水平不同，無疑在會給養老金的轉移接續問題增加難度。只有明確基礎養老金的定位，真正把它作為保基本的養老金，適度調低基本養老金的繳費比例，才有可能使得我國經濟較發達地區與經濟落后地區在養老金調劑方面達成一致。

（三）地方保護主義盛行

我國地方政府的權力是由中央政府權力的讓渡而來，在實際運行與發展過程中，各地方政府也逐漸有了追求本地區利益的沖動。

由于長期以來我國養老金的管理混亂，養老基金成為了地方政府的一項財政收入之一。此時，把基礎養老金統籌，對地方政府而言無疑是弊大于利。一方面，統籌就意味著要把原來有本地區管理的資金上繳由中央政府統一管理，這就意味著地方政府少了一份有保障的資金收入；另一方面，即便不是全額上繳中央政府進行統一調度也要將相當一部分資金用于調劑給養老金入不敷出的地方，將會使地方政府有多發養老金的沖動和瞞報基金結余的沖動。

四、解決思路

過低的養老保險統籌層次，一方面導致中國社會養老保險的發展進程在全國極不平衡，養老保險的互濟性難以體現，養老保險基金的調劑范圍小；另一方面加重各級政府的財政負擔，不利于基金的征集和管理，造成全國總社會福利的凈損失；此外還不利于勞動力的合理流動，不利于構建全國統一的勞動力市場，導致異地養老保險轉移接續困難，因此提高養老保險統籌層次十分必要。但是，結合我國實際，在各方條件還不具備的基礎之上貿然實行全國統籌可能并不是一個符合我國國情的政策。當前，應該積極為實現全國統籌的目標搭橋鋪路，為破解統籌障礙出謀劃策。

（一）夯實省級統籌基礎

省級統籌是實現全國統籌的基礎條件，當前我國雖名義上實現了省級統籌但是大部分地區的統籌并未真正實現養老金的統收統支、統一管理。

相對于全國統籌而言，建立一個真正的省級統籌體系難度則較小，本省內部的經濟差距相對較小，各地在養老保險的繳費率、養老保險領取水平上以及其他制度方面雖有差距但是仍然可以通過制度性措施進行彌補，資金的省內調節機制的建立可以作為本省內實現統籌的過渡政策，逐步過渡到統收統支的全面省級統籌管理。

（二）適當降低基本養老金替代率

當前，我國基本養老金的替代率明顯過高，一方面導致職業年金和商業養老保險難以發展，勞動者和企業在繳納基本養老保險后無力再承擔另外兩項支出；另一方面由于地方經濟發展水平不同，基本養老金在具體籌資額方面也有所不同，容易出現“劫富濟貧”的現象即養老金結余多的地方補貼入不敷出的地方，導致部分地區反對統籌聲音強烈。

適當降低基礎養老金統籌層次，把一部分繳費轉移到職業年金或者商業保險方面，一方面可以使得養老金來源多樣化、分散風險，另一方面也為基礎養老金的全國統籌工作鋪平了道路。

（三）合理劃分各地上繳比例

基礎養老金全國統籌意味著各地政府要把本省養老金結余部分上繳中央政府，這方面必然遭受基金結余較多省份的反對，相對于基金入不敷出的省份來說，經濟較發達、基金結余較多的省份便有了反向激勵的動機即瞞報本省結余和拒絕全國統籌。

過分的公平將導致養老保險制度陷入平均主義，平均主義其本質就是一種不公平。平均主義不僅會使得養老保險基金轉出地區的積極性降低，降低轉出地區人們的滿意水平，而且會反向激勵養老保險基金轉入地區，使得這些地區對國家財政的轉移支付產生依賴感。因此，如果說全國統籌屬于劫富濟貧的話，那么在全國統籌過程中，需要把握好劫富濟貧的程度問題，使全國統籌既能滿足欠發達地區對公平的需要，又能消除欠發達地區的反激勵問題，還能保證發達地區效率的實現，從而實現在追求效率最大化的同時保證社會公平的最大值，在追求公平的同時實現效率的最大化。

在考慮全國統籌時應該考慮到各省的實際情況合理劃分上繳比例，防止對發達省份的反向激勵。在將來實現全國統籌的過程中要充分考慮各方利益，通過精算在保證實現全國統籌能夠有效運行的基礎上又能夠保障地方利益的實現。

參考文獻：

[1]金博軼，閆慶悅.養老保險統籌賬戶收支缺口省際差異研究[J].保險研究，2015（06）.

[2]肖嚴華，左學金.全國統籌的國民基礎養老金框架構建[J].學術月刊，2015（05）.

[3]穆懷中.養老保險統籌層次收入再分配理論研究[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2014（06）.

[4]張彬斌.基本養老保險統籌層次提升路徑分析[J].中國勞動，2014（07）.

[5]周志凱，金明明.基本養老保險省級統籌的收入再分配效應研究——以浙江省為例[J].華中科技大學學報（社會科學版），2013（02）.

[6]楊娟.養老保險全國統籌戰略的實施路徑探討[J].中國青年政治學院學報，2009（06）.

（作者單位：上海工程技術大學管理學院）