論城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)條件

劉芬　何思涵　龔娜

摘要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)職工參保的人數(shù)越來越多，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌尤為重要。全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)不僅要實現(xiàn)統(tǒng)一制度、管理機構(gòu)的標準，還要統(tǒng)一各地的繳費比例及發(fā)放辦法，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險目前存在著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，各地區(qū)不同程度的歷史隱性債務(wù)問題、地區(qū)間利益協(xié)調(diào)困難、管理制度各自為政制度不同的問題、個人空賬等因素的存在。如何分析并解決這些因素、明確全國統(tǒng)籌在何種程度，是需要進一步探討的問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；全國統(tǒng)籌；實現(xiàn)條件

引言

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在我國養(yǎng)老保險體系中占據(jù)著十分重要的位置，關(guān)系著城鎮(zhèn)職工退休后的養(yǎng)老問題，全國統(tǒng)籌是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險自實施省級統(tǒng)籌以來的發(fā)展要求，關(guān)系著城鎮(zhèn)職工退休后養(yǎng)老金的發(fā)放問題。黨的十九大報告也明確提出，要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的討論有很多，但是關(guān)于實現(xiàn)條件和阻礙因素的討論意見卻過于分散，缺乏系統(tǒng)的討論，有的學(xué)者認為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌會導(dǎo)致保障不足、制度要求變高、放大道德風(fēng)險；有些學(xué)者認為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌主要是經(jīng)濟發(fā)展問題，等等觀點不一，因此，本文將系統(tǒng)的討論城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌在實現(xiàn)過程中有哪些阻礙因素，以及如何克服這些因素，以便于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

一、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌現(xiàn)狀

目前，我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，不僅存在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的現(xiàn)象，而且還有養(yǎng)老金歷史債務(wù)以及其他問題，在這種情況下如果把上海等大城市和其他城市養(yǎng)老保險加在一起平均發(fā)放是不切實際的，會造成一部分人付出與回報不等，形成心里不平衡等問題，如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌是我們亟待解決的問題。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險針對城鎮(zhèn)就業(yè)人群有專門的繳納標準，根據(jù)國家法律，應(yīng)該由雇主、用人單位、個人三方面根據(jù)國家或地方特定的繳費資格、比率以及相應(yīng)的標準進行繳費，用人單位繳納的費用計入統(tǒng)籌基金費用，而個人繳納的要計入個人賬戶，其中靈活就業(yè)人員繳納的費用有60%計入統(tǒng)籌賬戶，另外40%要計入個人賬戶，按規(guī)定發(fā)放。當(dāng)職工年齡達到我國法定退休年齡并且養(yǎng)老金繳費已經(jīng)滿15年之時，滿足上述條件的城鎮(zhèn)職工便可以按照規(guī)定去領(lǐng)取相應(yīng)的養(yǎng)老金。

從表1可以看出我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險目前只是發(fā)展到了省級統(tǒng)籌的階段，全國統(tǒng)籌一直作為發(fā)展目標還在制定中。我國目前只有北京、天津、上海等大城市真正意義上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，許多落后的地區(qū)還沒有真正意義上實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，想要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌是我們需要盡快完善的。目前省級統(tǒng)籌面臨的問題主要有各省市之間養(yǎng)老保險基金缺少互濟功能、勞動力流動不合理以及市場環(huán)境不公平。 面對省級統(tǒng)籌出現(xiàn)的問題，我們有必要進一步加快全國統(tǒng)籌的步伐，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是使我國養(yǎng)老保險的發(fā)展越來越完善尤為重要的一步。

二、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的制約與阻礙因素

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的內(nèi)涵是：在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機構(gòu)、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)不僅要實現(xiàn)統(tǒng)一制度、管理機構(gòu)的標準，還要統(tǒng)一各地的繳費比例以及各個地區(qū)的發(fā)放養(yǎng)老金的辦法，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險目前存在著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，各地區(qū)不同程度的歷史隱性債務(wù)問題、地區(qū)間利益協(xié)調(diào)困難問題、管理制度各自為政制度不同的問題，個人空賬等問題。這些問題的存在對我國從省級統(tǒng)籌跨度到全國統(tǒng)籌形成了一定的障礙，使得我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌之路更加艱辛，這就受到多種因素的限制：

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡

我國是市場經(jīng)濟體制，實行區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展策略，允許一部分地區(qū)先富起來帶動后富地區(qū)，東部帶動西部發(fā)展，各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平各有差異，薪資水平也各不相同，目前我國各地區(qū)的薪資水平還存在巨大差異，薪資水平高的地區(qū)其企業(yè)繳納能力自然高，薪資水平低的地區(qū)企業(yè)繳納水平也低，比如2018年養(yǎng)老保險繳費比例上海為企業(yè)承擔(dān)21%，個人承擔(dān)8%，而青島則為企業(yè)承擔(dān)18%，個人承擔(dān)8%，企業(yè)繳費標準各個地區(qū)千差萬別，這種繳費情況差別巨大的情況下，發(fā)放水平也不可能相同。從中國統(tǒng)計年鑒2016年分地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險情況相關(guān)數(shù)據(jù)顯示我國各地的養(yǎng)老保險收支結(jié)余也有很大差異，上海市累計結(jié)余1872.5億元，而黑龍江是-196.1億元，這種差距使得城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌任務(wù)非常艱巨。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險若要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌只是簡單的將高收入和低收入地區(qū)的養(yǎng)老保險加和平均是不可以的，勢必會引起高收入地區(qū)的人員心里不平衡，長此以往必將帶來矛盾。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的問題不解決，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌將很難實現(xiàn)，如何平衡好各方經(jīng)濟問題，將是全國統(tǒng)籌邁一大步的重要推力。

（二）隱形歷史債務(wù)和個人空賬問題

目前，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在發(fā)展過程中由原來的部分積累制度變成了統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的模式，會有欠一部分人實際費用的問題，這就會使養(yǎng)老金的歷史空賬問題更加嚴重。而且每個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，歷史債務(wù)問題也不同，在這種情況下若要進行全國統(tǒng)籌，如何處置每個地區(qū)的歷史債務(wù)是一件至關(guān)重要的問題。而個人空賬問題雖然是統(tǒng)籌賬戶向個人賬戶借款，但是個人空賬問題不解決，會對養(yǎng)老保險的發(fā)放帶來極大問題，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險若要做到全國統(tǒng)籌，資金的問題必須要解決，如何統(tǒng)籌好個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶的資金對我國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌具有重大意義。

（三）各自為政的管理制度

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險目前屬于省級統(tǒng)籌階段，采用扁平化的治理結(jié)構(gòu)，各個省份都有自己的實施標準和制度，中央每次出臺相關(guān)政策后，各地都會根據(jù)自己的實際情況制定當(dāng)?shù)氐恼撸颐總€地方的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，基本情況不同，如果只是一套政策全國通用，有一些地方會不太適應(yīng)這些政策。但是政策制度如果不能統(tǒng)一，就很難進一步推進全國統(tǒng)籌的進步，因此，想要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，能夠統(tǒng)一管理制度體制還是至關(guān)重要的。各個地區(qū)的繳費基數(shù)、比例參差不齊，目前我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險主要是省級統(tǒng)籌，其中還有好多地方?jīng)]有實現(xiàn)完全的省級統(tǒng)籌，還在市縣統(tǒng)籌的階段，大部分地區(qū)都是按照自己各自地區(qū)的繳費基數(shù)和比例進行參保，沒有統(tǒng)一的標準。

三、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)條件

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險若要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌需要：

（一）適合不協(xié)調(diào)經(jīng)濟的繳費比例

目前我國的社會保障是碎片化的，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，繳費能力也不同。另一方面，碎片化的保障水平也造成我國的再分配能力弱，不均衡。而全國統(tǒng)籌的目的因基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低帶來的制度、繳費比例不統(tǒng)一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險規(guī)模效應(yīng)低，各地城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險異地關(guān)系轉(zhuǎn)移繁瑣、不連續(xù)。而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)是阻礙全國統(tǒng)籌的一大關(guān)鍵因素，但短時間內(nèi)我國又很難協(xié)調(diào)發(fā)展各地的經(jīng)濟，因此，各地生活水平也很難統(tǒng)一，繳費能力差距的問題也很難一時之間得到解決。在這種情況下，我們要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，就不能簡單的均等化，而應(yīng)按照一定的比例進行均等化。應(yīng)根據(jù)全國各個地區(qū)的生活水平、消費水平、工作水平來綜合評估各個地區(qū)的繳費能力，以一定的比例給各個地區(qū)下發(fā)標準，對養(yǎng)老保險基金進行綜合管理，協(xié)調(diào)各地養(yǎng)老保險繳費、發(fā)放力度，確保區(qū)域間的差距減小。

（二）明確歷史債務(wù)的擔(dān)負問題

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險歷史債務(wù)問題是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的又一主要阻礙因素，當(dāng)然這也和經(jīng)濟發(fā)展水平有極大的關(guān)系。經(jīng)濟效益好，經(jīng)濟發(fā)展水平高，繳費能力自然會比經(jīng)濟發(fā)展差的地區(qū)好，歷史債務(wù)問題自然也較少。因此，養(yǎng)老金歷史債務(wù)由誰擔(dān)負是我們需要明確的，中央財政和地方財政都應(yīng)負擔(dān)一定的責(zé)任，中央做好調(diào)控支持工作，地方負責(zé)具體責(zé)任，當(dāng)然，當(dāng)?shù)胤侥芰Σ蛔銜r，中央財政應(yīng)給予一定的支持與幫助。總之，在歷史債務(wù)的擔(dān)負問題上，中央和地方都要起到積極的作用，發(fā)揮自己的才能逐步改善歷史債務(wù)問題。

（三）統(tǒng)一的管理制度、技術(shù)

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險目前是統(tǒng)籌階段，各地區(qū)之間的聯(lián)系不夠緊密，缺乏統(tǒng)一的管理制度和技術(shù)，因此，要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌必須有一致的管理技術(shù)。各地的經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)不平衡，如果制度上再大相徑庭，會導(dǎo)致全國統(tǒng)籌的工作更難實行。要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌應(yīng)先從制度上、技術(shù)上逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，落后地區(qū)要積極向先進地區(qū)學(xué)習(xí)，由中央制定一套普適的管理制度，地方按照中央的標準制定適合當(dāng)?shù)氐恼卟?zhí)行，同時，應(yīng)普及最先進的技術(shù)，每個地區(qū)都要定期培訓(xùn)、進修，及時跟進先進隊伍的步伐。只有制度和技術(shù)實現(xiàn)統(tǒng)一了，全國統(tǒng)籌才能更進一步的發(fā)展，才不至于導(dǎo)致各自為政的局面。

（四）合理的養(yǎng)老金增長機制

在這個經(jīng)濟發(fā)展速度飛快的時代，上交的養(yǎng)老金如果只是靠著養(yǎng)老基金保值增值，時間久了會使養(yǎng)老金貶值，因此，如何管理養(yǎng)老金也是一門重大的學(xué)問。相關(guān)部門應(yīng)該建立長效的養(yǎng)老金保值增值機制，使得養(yǎng)老金不至于貶值，而且還可以有效解決一部分養(yǎng)老金歷史債務(wù)問題。應(yīng)培養(yǎng)專門的人才專門管理，設(shè)立專職崗位，讓養(yǎng)老金可以有一定的增長。當(dāng)然，也應(yīng)保證在養(yǎng)老金需要發(fā)放的時候要有足夠的資金用來發(fā)放，其余資金可以用來增值。當(dāng)然，養(yǎng)老金入市也是我們現(xiàn)在需要研究的問題，但是，全國統(tǒng)籌發(fā)展起來，才更有利于養(yǎng)老金的保管。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)）