環境監測制度規范化研究

楊濤

摘要：我國的環境監測制度起步較晚，發展相對比較滯后。雖然近年來，國家不斷加強環境監測制度的建設，但還存在一些不規范的問題，比如說，對判定環境監測弄虛作假行為的標準不明晰；環境監測數據共享機制缺乏相應的制度支持；環境監測信息公開不規范這些問題。以至于在環境監測活動的實踐操作中引發了大量的問題，本文將對我國環境監測制度的規范性問題進行研究，然后就環境監測制度現存的不規范問題提出針對性的建議，以此來保障環境監測制度的規范化運行。

關鍵詞：環境監測制度 環境監測信息 規范化

中圖分類號：X830 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）23-0248-03

環境保護是生態文明建設的主陣地和根本措施，而環境監測又是環保事業發展的基礎性工作，“基礎不牢，地動山搖”，所以建設好生態文明，環境監測制度的建設不可輕視。

一、環境監測制度規范運行的重要性

環境監測是通過對大氣、水、海洋等環境要素和生態系統的質量，以及污染源排放、污染事故等影響人類身體健康和環境質量的因素進行連續或間斷的采集與分析，然后對所獲取的數據信息進行處理與提供的活動。環境監測對改善人類生活環境、保護人類身體健康等方面都起到了不可忽視的作用。

現如今，由于環境監測工作和數據的使用目的不同，國家環保、水利、農業等多個部門均在各自領域開展環境監測工作，形成了一支龐大的、開展各環境要素的監測隊伍。隨著環境監測的快速發展，環境監測制度應運而生。

環境監測制度是環境保護主管部門通過運用科學的方法制定出來以保障環境監測系統的正常運行，并保證獲取的環境監測數據信息準確、高效。除此之外，環境監測制度還包括監測組織機構體制、監測模式、監測技術規范、監測管理制度等。[1]環境監測制度貫穿于環境監測活動的每一個環節，任何一個環節脫離了環境監測制度的約束往往會導致系統的中斷，以至于環境監測活動不能繼續進行，會耗費大量的人力、物力。環境監測制度對環境監測系統的正常運行起到了保駕護航的作用。因此，環境監測制度的規范化運行更不可忽視，如果不能保證環境監測制度的規范化運行，環境監測活動，也將成為一紙空談，生態文明建設也將受到阻礙。

近些年來，國家也非常重視建設環境監測制度，相繼出臺及制訂方案、政策，從各個方面不斷完善環境監測制度：2015年，國務院印發《關于生態環境監測網絡建設方案的通知》，以此來提升生態環境監測能力；2016年，中辦、國辦印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，重點解決我國現行以塊為主的地方環保管理體制存在的“四個突出問題”①；環境保護部印發《國家地表水環境質量監測網采測分離實施方案》，改變現行屬地監測模式，從機制上與利益相關方脫鉤等。

二、我國環境監測制度存在的問題

（一）規制環境監測弄虛作假行為的法治建設不到位

近年來環境監測數據造假行為屢禁不止，空氣質量較差的一些城市為了完成上級指標，想盡各種辦法企圖使監測數據達到相關標準。不能直接改動監測儀器他們就采取干預數據的辦法，比如說用霧炮車在監測點周圍晝夜不停地工作，通過干預監測點周邊的環境來使環境監測數據達標。沒想到卻鬧出了“冷笑話”，寧夏石嘴山市環境保護局大樓因此一夜之間變成了“冰雕大樓”，事件被媒體曝光后相關責任人被處以警告處分。無獨有偶，在2017年9月至10月期間，江西省新余市飛宇、河南省信陽市南灣水廠兩個國控站點空氣質量監測采樣口及周圍的局部環境遭到噴淋干擾，嚴重干擾了環境空氣質量監測活動的正常進行。有關部門視情節輕重分別給予相關責任人辭退、行政記過等行政處分。

2018年3月29日上午，生態環境部召開例行新聞發布會，通報2017年12月至2018年1月，對國家環境空氣質量監測網自動監測站點依法組織檢查時，又發現了九個國控站點受到噴淋干擾。這九個國控站點不包括以上的三個案例，這些只是生態環境部組織檢查時發現的，那么實際中的“漏網之魚”又有多少呢？

近年來，國家為了完善環境監測制度，不斷出臺規制環境監測弄虛作假行為的法律法規。然而，，這些法律制度并沒有有效遏制環境監測數據弄虛作假的行為。為什么在國家有關部門的大力監管之下，仍然有人鋌而走險？他們的“膽量”從何而來？通過對相關案例以及法律法規的對比與分析，筆者認為規制環境監測數據弄虛作假行為的法律法規不到位是環境監測主體弄虛作假行為屢禁不止的主要原因。主要有兩個方面，一個是目前用來規制環境監測數據弄虛作假行為的法律法規零散分布于法律法規中，如環境保護法、公務員處分條例、生態環境監測網絡建設方案等，缺乏一個統一的、根本的精神指引和原則性規范，以至于這些零散的法律法規在執行時缺乏足夠的影響與約束力，在遏制弄虛作假行為工作方面存在局限性。另一個是現行規章制度的內容都相對籠統、不具體，可操作性不強。[2]這就為環境監測主體留下了監管缺口。以上兩個方面是環境監測數據弄虛作假行為在國家三令五申下仍然不斷涌現的原因。

（二）環境監測數據共享機制不完善

上文中提到，環境監測活動涉及多個領域，環境監測數據也分布在各領域的主管部門，這樣使得環境監測數據不能使利益第三人以及各部門之間有效利用。基于此國家開始建設環境監測數據共享機制，相繼出臺了有關文件推動環境監測數據共享機制的建設。如：2015年8月，國務院印發《關于生態環境監測網絡建設方案的通知》，指出要建立完善、有效的生態環境監測數據集成共享機制；2016年環境保護部發布了《生態環境大數據建設總體方案》，推動生態環境大數據建設和應用。但是，在實踐操作中因為缺乏相應的制度支持，導致環境監測共享機制的建設并沒有取得實質性進展。

目前國內對環境監測數據的管理是條塊分割，各部門自成一體，信息互不相通，沒有統一的規劃，加之監測標準也沒有統一的規定，當想要利用這些數據時就會出現“數據打架”的問題，以至于監測數據的利用只能停留在數據所屬部門。對于在數據共享的法律層面也沒有具體、完善的相關規定進行規制，關于環境監測主體在數據共享之中能夠享有什么樣的權利以及應該履行什么樣的義務都沒有明確的規定。因此，環境監測主體就沒有數據共享的積極性。對于環境監測信息共享過程中的安全問題，目前也沒有具體的法律法規來進行規范，這也導致了各環境監測主體都不敢輕易共享所持有的監測數據。

基于以上原因，使我國大量的環境監測數據不能充分有效地利用，以至于阻礙了環境監測數據共享機制的建設步伐。環境監測數據共享機制的建設過程中，如果不能為監測主體與監測數據保駕護航，環境監測數據共享機制的建設將付之東流。

（三）環境監測信息公開規范性差

環境監測信息的及時公開，有利于整合資源、信息共享，提升環境管理決策水平和工作成效，有利于保障公眾的環境知情權、參與權和監督權，加強環境監測信息公開的規范性，是推進我國環境保護工作的重要基礎。

《環境保護法》規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息……的權利”，環境監測數據屬于該條文當中的環境信息。因此，公民有權利獲取環境監測信息，行使環境知情權。但是在現實生活中，想要獲取完整、有效的環境監測信息并不容易。目前我國法律法規以及政策對環境監測信息公開的規定不具體、不明確、不全面。[3]比如說，2014年6月環境保護部發布了《近岸海域環境監測信息公開方案》，印發給十一個沿海省、市的環境保護行政主管部門，要求其遵照執行。方案中規定，省級或地市級環境保護主管部門應將本行政區內的近岸海域環境監測信息在其官方網站上公開發布，并至少在網站保存一年。但是，經過上網查詢相關省市環境保護行政主管部門的官方網站，只有少數省市的官網上可以查到近岸海域環境監測信息。此外，《近岸海域環境監測信息公開方案》中規定獲取環境監測信息后，應在20個工作日內向社會公開，但是各省市公開信息的時間也各不相同，其中海南省按月公布近岸海域水質監測信息，遼寧省按年公開，廣東省按季度公開。不僅如此，對于近岸海域環境監測信息的監督管理，在《近岸海域環境監測信息公開方案》中只規定了由上級環境保護主管部門負責對下級環境保護主管部門近岸海域環境監測的信息公開情況進行監督，沒有對于負責信息公開主管單位信息公開不力的處罰措施，目前在其他公開的文件中也沒有找到相關規定。再比如，《環境信息公開辦法》條例中規定“不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府環境信息”。對于這些信息的界定并不沒有明確的規定，以至于在實踐中一些負責公開環境監測信息的主體濫用“環境監測信息涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私而拒絕公開”這樣的理由。[4]以上的不規范問題導致環境監測信息的獲取異常困難。

三、我國環境監測制度的規范化路徑

（一）加強規制弄虛作假行為的法制建設

為了實現環境監測數據的“真、準、全”。針對上文提到的這方面存在的問題，筆者提出以下完善方案，以供參考：

1.明確界定各類環境監測主體的數據質量責任

政府部門對環境監測的作用在任何一個環節都是非常重要的，因此對黨政領導、政府部門工作人員的合理監督與規制是非常有必要的。在這方面應強化各級環境監測部門之間的監管責任，使各監測主體的責任都落實到位，避免各部門之間在追究責任時互相推諉。

除此之外，隨著市場化的不斷推進，社會環境監測機構不斷興起，他們在整個環境監測的大家庭中變得越來越重要。但是現行法律法規在對社會環境監測機構的法律規制方面仍然存在一定的缺失。因此，為了使社會環境監測機構能夠充分發揮有效的監測力量，對環境保護作出貢獻，應盡快明確界定社會環境監測機構數據的質量責任。并加強對社會服務機構設立的審批，從源頭上規制社會環境監測機構對監測數據弄虛作假的行為。

2.細化相關處罰措施的具體適用

現行法律法規體系對弄虛作假行為的處罰規定不明確、模糊不清，導致實踐當中出現類似案例但處罰措施卻大相徑庭的情況，規定的不明確，往往就會促使被監管者有了法律的空子可以鉆，監管者有了更大的空間可以擺弄權力，使得相關法律法規形同虛設。以至于常常會出現輕罪重罰、重罪輕罰的現象，久而久之就不會再有人去遵守這樣的法規。因此，明確各類相關處罰規則的適用方式、細化具體的法律適用，保障責罰相適應，避免權力的濫用，這樣才能對弄虛作假行為起到良好的規制作用。

（二）為環境監測數據共享機制提供強有力的制度支持

良好的制度建設將會促進我國環境監測數據共享機制的發展，通過對環境監測數據共享機制問題的分析，筆者認為應該加強以下的建設工作。

1.建立健全、有效的環境監測數據共享機制的法規體系

目前現有的關于環境監測數據共享機制的法律法規普遍過于籠統，沒有實質性的內容，缺乏可操作性，并且都停留在政策性文件。[5]因此，相關部門應制定有關法律規范，明確各責任主體的權利、義務，通過法律的手段保障共享數據的質量，確保共享的監測數據能被有效利用，促進各部門之間的合作。此外，在共享數據的過程中，信息安全也是非常重要的一環，為了避免監測數據在共享過程中被不當利用，應建立共享數據信息保護規范等。

最終，形成一個相互銜接、內在協調統一的法律體系，以確保環境監測數據共享機制的健康發展。

2.搭建國家統一管理與協調的共享平臺

鑒于監測數據在各部門之間無法有效利用，應建立一個由國家統一管理與協調的公共平臺，來對環境監測數據的共享進行統一調配、管理、監督。目前已經有一些省市搭建了區域性的環境監測數據公共平臺。當下的環境監測數據共享現狀，正處于重建設、輕共享的狀態，之所以這樣，是因為監測數據擁有者們沒有一個權威的領導者，沒有一個融洽的溝通平臺，以至于現在對數據共享機制的建設只能停留在理論層面，實踐執行沒有較好的發展。因此，搭建國家統一管理與協調的共享平臺，是促進環境監測數據共享機制建設的重要環節。

（三）強化環境監測信息公開的規范性

目前國內對于環境監測信息進行規制的法律法規比較少，在這方面的法制建設相對滯后，發展水平也相對較低。《環境信息公開（試行）辦法》自2008年施行以來沒有進行過修訂，當下社會的快速發展，不斷涌現出新式的污染問題，信息公開的范圍與方式也會因此而發生變化，如果仍然停留在以往的規定之中，整個環境監測體系都會受到影響。所以規范現行法律法規內容，以解決新時代下的新問題，來保障環境工作的順利進行十分重要。此外，應該具體與細化環境監測信息的公開方式與內容，不能僅僅停留在原則層面，統一、明確信息公開的公布主體、公布時間、公布內容，確保信息公開的質量、數量。這樣能夠讓各環境監測主體明白怎么樣公開、什么樣的該公開、在什么時候公開，使得他們能夠“放開手腳”公開信息。同時也能夠充分保障公眾應有的知情權。

四、結語

環境監測活動猶如環境保護工作的哨兵，環境監測制度就好比哨兵應該遵守的規章制度，如果規章制度不能成體系、模糊不清，哨兵就難以格盡職守，單純地指望他們靠自身道德約束自己的行為是不現實的。因此，將環境監測制度規定的內容細化，完善環境監測制度的法律法規，形成一個相互銜接、協調統一的法律體系，充分保障環境監測活動的規范化運行，才能為我國生態文明建設打下良好的基礎。

注釋：

①“四個突出問題”分別是：難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求，難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

參考文獻：

[1]蔡守秋.中國環境監測機制的歷史、現狀和改革[J].宏觀質量研究，2013，1（2）：4-9.

[2]國務院發展研究中心“引領經濟新常態的戰略和政策”課題組，李偉，張軍擴，高世楫，陳健鵬.提高環境監管效能 促進綠色發展[J].發展研究，2018（2）：4-17.

[3]王華，郭紅燕，黃德生.我國環境信息公開現狀、問題與對策[J].中國環境管理，2016，8（1）：83-91.

[4]嚴厚福.公開與不公開之間：我國公眾環境知情權和政府環境信息管理權的沖突與平衡[J].上海大學學報（社會科學版），2017，34（2）：99-109.

[5]張霜菊.我國環境監測制度問題與對策的思考[J].低碳世界，2016（20）：9-10.

責任編輯：張蕊