地中海聯(lián)盟移民體系及其對難民危機(jī)的應(yīng)對

臧術(shù)美

歐盟對地中海國家的治理最早始于20世紀(jì)60年代。從1995年的“巴塞羅那進(jìn)程”開始，歐盟-地中海國家間的合作進(jìn)入了一個(gè)新階段，直至2008年的“地中海聯(lián)盟計(jì)劃”，歐盟-地中海國家合作關(guān)系又走上了一個(gè)新的臺階。除了地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化、地區(qū)和平和能源安全、反對恐怖主義等重要內(nèi)容之外，歐盟-地中海合作的一個(gè)重要議題就是移民問題。地中海南岸和東岸地區(qū)是歐洲移民的主要來源地。無論是從合法移民的來源、非法移民的控制以及促進(jìn)移民與發(fā)展的關(guān)系角度而言，歐盟-地中海國家之間的密切合作都是十分必要的。近年來，隨著敘利亞難民危機(jī)的爆發(fā)，歐盟內(nèi)部國家之間的關(guān)系，以及歐盟與地中海國家之間的關(guān)系日趨復(fù)雜化。本研究一方面梳理了地中海聯(lián)盟多重移民政策體系的發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)也對地中海聯(lián)盟與歐盟在難民危機(jī)中的應(yīng)對措施進(jìn)行了簡要分析。

需要指出的是，地中海聯(lián)盟和歐盟并不是同一個(gè)地區(qū)性組織(歐盟與地中海聯(lián)盟的關(guān)系，見表1)，歐盟的作為不能簡單地被歸類為地中海聯(lián)盟的作為。但歐盟作為地中海聯(lián)盟的重要組成成員，其移民體系和它對難民危機(jī)的應(yīng)對措施，是可以放在地中海聯(lián)盟的大框架內(nèi)進(jìn)行觀察的。總體而言，無論是地中海聯(lián)盟，還是歐盟本身，在應(yīng)對難民危機(jī)上發(fā)揮的作用都有待加強(qiáng)。

表1 歐盟和地中海聯(lián)盟的比較

一、地中海聯(lián)盟的移民與難民狀況分析

(一)地中海聯(lián)盟的由來

地中海聯(lián)盟的前身是始于1995年的“巴塞羅那進(jìn)程”。“巴塞羅那進(jìn)程”是歐盟和地中海沿岸國家——阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯、塞浦路斯、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、馬耳他、敘利亞和土耳其這11個(gè)北非和中東國家，以及巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)，旨在建立經(jīng)濟(jì)、能源、移民、民主制度等方面的合作關(guān)系，以2010年前建立歐盟與地中海國家的自由貿(mào)易區(qū)為遠(yuǎn)期目標(biāo)。

2008年7月13日，歐盟的27個(gè)成員國和16個(gè)地中海沿岸非歐盟成員國的領(lǐng)導(dǎo)人齊聚法國巴黎的“巴塞羅那進(jìn)程：地中海聯(lián)盟”峰會(huì)。這次峰會(huì)啟動(dòng)了地中海聯(lián)盟的運(yùn)行。巴黎峰會(huì)發(fā)布了《聯(lián)合宣言》，強(qiáng)調(diào)要將地中海沿岸轉(zhuǎn)變成一個(gè)和平、民主、合作和繁榮的地區(qū)。巴塞羅那進(jìn)程中的成功經(jīng)驗(yàn)將被新的地中海聯(lián)盟計(jì)劃繼承和發(fā)展，譬如巴塞羅那進(jìn)程的目標(biāo)及合作領(lǐng)域仍有效，并將與“合作的三領(lǐng)域”(政治對話；經(jīng)濟(jì)合作與自由貿(mào)易；人權(quán)和社會(huì)文化對話)繼續(xù)成為歐盟-地中海關(guān)系中的核心；2005年由巴塞羅那峰會(huì)制定的《五年行動(dòng)計(jì)劃》(包括了四個(gè)合作領(lǐng)域：移民，社會(huì)融合，司法與安全)也將繼續(xù)有效。《聯(lián)合宣言》稱，地中海聯(lián)盟是一種共識原則驅(qū)動(dòng)的包容性進(jìn)程。它將作為歐盟與地中海非成員國雙邊關(guān)系的一種補(bǔ)充，將繼續(xù)置于“聯(lián)系協(xié)定”、“歐洲睦鄰政策”等現(xiàn)存的政策框架之內(nèi)，但獨(dú)立于歐盟的擴(kuò)大政策和市場準(zhǔn)入談判進(jìn)程之外。與原有的“巴塞羅那進(jìn)程”相比，新的地中海聯(lián)盟既是該進(jìn)程的一種自然演進(jìn)，也是對該進(jìn)程的一種重大超越。這種“超越”既體現(xiàn)在以最高級別的地中海峰會(huì)為核心的政治動(dòng)員和以平等地位為基礎(chǔ)的“南北聯(lián)合”的共同治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，又體現(xiàn)在旨在創(chuàng)造一致性的具體的區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃的啟動(dòng)，由此形成地中海聯(lián)盟“三個(gè)簡明而極其重要的行為準(zhǔn)則”*European Commission, “Paris Summit for the Mediterranean”, Paris, July 13, 2008, http://www.ue2008.fr/PFUE/lang/en/accueil/PFUE07_2008/PFU13.07.2008/sommet_de_paris_pour_la_mediterranee_4758，轉(zhuǎn)引自鄭先武《構(gòu)建南北合作新模式——建設(shè)中的地中海聯(lián)盟解析》，《國際論壇》2009年第2期。。

地中海聯(lián)盟主要是由法國總統(tǒng)薩科齊倡導(dǎo)建立的，其用意在于擴(kuò)大法國在該地區(qū)的主導(dǎo)地位和影響力，抗衡德國在歐盟東擴(kuò)后日期增長的實(shí)力，同時(shí)制約美國在地中海地區(qū)的影響力，并積極應(yīng)對日益嚴(yán)重的移民問題、恐怖主義問題和地區(qū)安全問題。但地中海聯(lián)盟的發(fā)展受到了以下幾個(gè)因素的制約：第一，聯(lián)盟成立宣言回避了對歐盟而言真正具有戰(zhàn)略意義的問題，包括如何在北非和中東推進(jìn)民主和人權(quán)，如何促進(jìn)伙伴關(guān)系國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及如何應(yīng)對伊斯蘭激進(jìn)主義等問題，都沒有提出具體的、有針對性的改進(jìn)之策。歐盟似乎按照自己的方式與地中海地區(qū)進(jìn)行合作，而不是按照法國薩科齊提出的那樣進(jìn)行。第二，地中海聯(lián)盟成員國內(nèi)部之間存在矛盾，德國和英國有制約法國主導(dǎo)權(quán)和分割法國利益的意圖。而且像利比亞這樣的北非國家，并不甘心讓地中海地區(qū)淪為某個(gè)國家和某個(gè)組織的勢力范圍。這其實(shí)是在抵制法國擴(kuò)大其在地中海地區(qū)的影響力*王玉婷：《地中海聯(lián)盟中的法國因素》，《學(xué)習(xí)月刊》2009年第14期。。

(二)地中海聯(lián)盟的移民與難民狀況

歐盟移民的主要來源之一就是地中海地區(qū)的非歐盟成員國。據(jù)2003年的一個(gè)調(diào)查顯示，在歐盟的1800萬移民中就有500萬來自南地中海和東地中海國家。來自地中海沿岸國家，特別是馬格里布地區(qū)和土耳其的移民潮多年經(jīng)久不衰。而根據(jù)另外一組數(shù)據(jù)來看，地中海國家已有超過2300萬移民生活在歐洲，其中在法國占外來人口的40%，在德國和荷蘭占30%-35%，在比利時(shí)、西班牙和意大利占15%-20%。這些移民多為一般工人、年齡多在20歲以下且受教育水平較低，已經(jīng)成為歐洲經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化安全的主要威脅之一*Muge Kingacioglu, “From East-West Rivalry to North-South Division: Redefining the Mediterranean Security Agenda”, International Relations, Vol. 15, No. 2, August 2000, pp. 27-39，轉(zhuǎn)引自鄭先武《構(gòu)建南北合作新模式——建設(shè)中的地中海聯(lián)盟解析》，《國際論壇》2009年第2期。。根據(jù)聯(lián)合國2006年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1990到2005年的15年間，歐洲的外國移民數(shù)增長了1470萬。2005年全球1.91億跨國移民中，60.5%(1.15億)生活在發(fā)達(dá)國家，其中三分之一在歐洲*Population Division of the United Nations Secretariat, “Trends in Total Migrant Stock: The 2005 Revision (POPPDBPMIGP Rev. 2005)”, database in digital form, 2006, in Economic and Social Council, UN, World Population Monitoring, Focusing on International Migration and Development, 2006, p. 4.。

近幾年，隨著2015年難民危機(jī)的爆發(fā)，“歐洲正面臨二戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)重的移民危機(jī)”。在英國《金融時(shí)報(bào)》看來，歐洲目前正在經(jīng)歷的難民危機(jī)，比20世紀(jì)90年代那場近200萬難民逃亡西方的波斯尼亞危機(jī)還要嚴(yán)重*《人民日報(bào)·海外版》，2015年8月29日。。據(jù)國際移民組織2015年12月22日報(bào)告，抵達(dá)歐洲的難民人數(shù)已達(dá)到1005504人。這是2014年人數(shù)的將近5倍。令人稍感安慰的是，由于歐盟與土耳其于2016年3月達(dá)成了難民協(xié)議，2016年歐洲國家接收的難民人數(shù)有所降低。據(jù)德國內(nèi)政部移民和難民辦公室11日發(fā)布的年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年約有28萬難民進(jìn)入德國，相比2015年難民危機(jī)高潮時(shí)期的89萬人，數(shù)量急劇下降。需要指出的是，難民和移民并不完全是同一個(gè)概念。《聯(lián)合國移民權(quán)利公約》(The UN Convention on the Rights of Migrants)指出，“移民是指所有憑借個(gè)人意志選擇移民的人。他們做出這一決定是出于個(gè)人考慮，而不是外力影響”。1951年通過的《日內(nèi)瓦公約》是國際難民系統(tǒng)的基石，它將難民定義為那些因?yàn)椤白谧濉⒆诮绦叛觥⑸鐣?huì)組織或政治組織成員身份”而遭到迫害、不得不離開母國的人。此次難民危機(jī)中，許多非戰(zhàn)亂國家的非法移民也試圖跟隨難民潮涌入歐盟。因此歐盟也加強(qiáng)了對非法移民的審查和遣返工作。本研究并不是有意混淆這兩個(gè)概念，而是要把二者放在新的危機(jī)背景下結(jié)合起來進(jìn)行思考。涌入歐洲的移民和涌入歐洲的難民，他們共同點(diǎn)有幾點(diǎn)：一是他們多數(shù)都來自地中海沿岸國家；二是都給歐洲社會(huì)帶來深遠(yuǎn)影響，合法移民是歐洲建設(shè)的重要力量，非法移民一直困擾著歐洲，而難民則是近幾年歐洲面臨的最重要危機(jī)之一，而且，難民危機(jī)會(huì)加劇許多歐洲國家原有的對移民的抵制態(tài)度；三是無論是要治理移民問題還是解決難民問題，都需要?dú)W盟自身、歐盟成員國以及地中海聯(lián)盟成員國之間的通力合作，才有可能完成。

關(guān)于移民問題，歐盟及其成員國一直面臨一個(gè)重要矛盾：移民一方面給接收國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但另一方面也會(huì)帶來一系列的社會(huì)問題。對移民問題的關(guān)注不僅是接收國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的要求，也是移民輸出國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的一個(gè)重要議題。移民輸出國一方面從輸出移民的報(bào)酬回流中得到了好處，但同時(shí)也要注意防止高端人才過分流失給自身經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。從根源上講，移民產(chǎn)生于地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。二戰(zhàn)后的30年間，歐洲各國政府對于外來移民的態(tài)度基本上是歡迎的，有些國家還主動(dòng)到世界勞動(dòng)力市場上尋找勞動(dòng)力。在這期間，出現(xiàn)了馬格里布國家到歐洲國家的第一次移民潮。然而，20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)改變了這一局勢，歐洲各國的經(jīng)濟(jì)開始下滑，失業(yè)率升高。這不僅使得其對移民的需求大大降低，同時(shí)，也突顯了移民所帶來的社會(huì)問題。這段時(shí)期，歐洲各國政府對于移民的態(tài)度也有很大轉(zhuǎn)變，而當(dāng)?shù)鼐用駥τ谝泼竦膽B(tài)度也由歡迎逐漸轉(zhuǎn)為排斥。非法移民的數(shù)量也隨之開始攀升。有研究表明，西班牙截獲的非法移民1995年為1573人，2000年迅速上升到15000人，2003年則高達(dá)19176人，2005年為11781人。從北非到達(dá)意大利的非法移民，2003年登記在冊的人數(shù)為14017人，2004年略有減少，為12737人。這些非法移民主要來自撒哈拉以南非洲、亞洲和地中海以南和以東國家*Muge Kingacioglu, “From East-West Rivalry to North-South Division: Redefining the Mediterranean Security Agenda”, International Relations, Vol. 15, No. 2, August 2000, pp. 27-39.。近幾年的歐洲難民危機(jī)，使得這一問題更加嚴(yán)峻。而2015年至今涌入歐洲的難民總數(shù)則已經(jīng)達(dá)到100多萬，其中既有大量難民，也夾雜著許多非法移民。

據(jù)世界移民政策發(fā)展中心(ICMPD)確定的非法移民進(jìn)入南歐的三條主要路線中，有兩條途徑北非：一條經(jīng)摩洛哥，穿越直布羅陀海峽到達(dá)西班牙海岸，即西地中海路線；一條從利比亞或埃及出發(fā)，經(jīng)地中海到達(dá)意大利的藍(lán)佩杜薩島、潘泰萊里亞島、西西里島，或馬耳他，即中地中海路線。而近幾年由敘利亞戰(zhàn)爭引起的難民潮，則主要是從土耳其和巴爾干半島涌入歐洲(即東地中海路線)，在巴爾干國家紛紛設(shè)置障礙后，這些難民和非法移民又大量取道利比亞——馬耳他——希臘的路線(中地中海路線)。

非法移民和難民的涌入，的確給歐洲各國帶來一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。但與此同時(shí)，隨著歐盟各成員國社會(huì)老齡化程度越來越高，他們已經(jīng)認(rèn)識到源源不斷的高學(xué)歷、高技術(shù)水平的人才對于促進(jìn)歐盟各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮起著不可替代的作用，同時(shí)，歐盟也意識到世界上的許多地區(qū)已經(jīng)開始競相吸引高素質(zhì)移民，來滿足本國或者本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。據(jù)預(yù)測，歐盟今后10年內(nèi)勞動(dòng)人口將縮水1800萬，急需解決勞動(dòng)力短缺問題。此次難民危機(jī)中的德國，之所以表現(xiàn)出對難民較大程度的歡迎態(tài)度，一個(gè)重要原因就是德國正面臨嚴(yán)重的人口老齡化，政府意欲從難民中吸收掌握技術(shù)和工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)移民儲(chǔ)備。而與之相反，英國和法國政府所表現(xiàn)出來的，則是更加排斥難民的態(tài)度。法國總統(tǒng)奧朗德甚至直接宣稱“多元文化主義”是失敗的。英國脫歐的一個(gè)重要因素，也有對排斥外來移民的考量。這里就存在一個(gè)矛盾之處，鑒于移民在國內(nèi)勞動(dòng)力市場所占據(jù)的重要位置，如果一味限制移民，這些國家的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是否能夠得到保障，是需要認(rèn)真思考的問題。但是，這個(gè)矛盾，已經(jīng)被當(dāng)下歐洲乃至全世界日益盛行的民粹主義浪潮所掩蓋了。

總之，移民問題是歐盟與地中海之間地區(qū)關(guān)系中的一個(gè)重要問題。移民問題現(xiàn)在所面臨的挑戰(zhàn)包括：合法移民、移民與發(fā)展、對抗非法移民*Council of the European Union, “Barcelona Process: Union for the Mediterranean Ministerial Conference”, Final Declaration, Marseille, November 3-4, 2008, p. 24.。對歐盟而言，如何建立有效的政策體系，在有效吸收所需合法移民、接納一定數(shù)量難民的基礎(chǔ)上有效抵制非法移民，幫助移民輸出國的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，同時(shí)幫助戰(zhàn)亂國家恢復(fù)和平，這些都是有效解決非法移民和難民問題的重要途徑。而對于地中海移民輸出國而言，如何發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，改變經(jīng)濟(jì)不平衡格局中的落后地位，是長遠(yuǎn)來看最根本的問題。同時(shí)，這些國家還要積極考慮完善本國移民管理體系，防止高級人才的大量流失以及非法移民的無節(jié)制輸出(或者作為中轉(zhuǎn)國的流轉(zhuǎn))。

(三)難民危機(jī)中的地中海聯(lián)盟和歐盟

歐盟正遭遇多重危機(jī)的困擾：一是歷時(shí)多年的債務(wù)危機(jī)，使得歐洲經(jīng)濟(jì)蕭條，失業(yè)率上升，社會(huì)矛盾增加，外來族裔與主流群體之間沖突加劇；二是以巴黎暴恐事件為代表的恐怖主義危機(jī)，加重了歐洲內(nèi)部尤其是右翼勢力對外來族裔的排斥和敵對情緒，多元文化主義受到巨大沖擊，歐洲多國宣布多元文化主義的“失敗”；三是難民危機(jī)，給歐洲帶來新的恐慌，加劇了歐洲人對“歐拉伯”(Eurabia)的擔(dān)憂，多元文化主義受到進(jìn)一步質(zhì)疑、抵制乃至拋棄。

地中海聯(lián)盟的許多國家，包括敘利亞、土耳其、希臘、意大利、法國等，正好都處在這次難民危機(jī)的核心影響區(qū)域，它們要么是難民危機(jī)的發(fā)源地，要么是重要的中轉(zhuǎn)國，要么是難民的目的地。此次歐洲難民危機(jī)，大大沖擊了歐盟及其成員國的移民政策體系，顯示出歐盟在應(yīng)對難民危機(jī)時(shí)的體制性不足和團(tuán)結(jié)性的缺失，暴露了歐盟和成員國對難民危機(jī)的應(yīng)對能力和意愿的嚴(yán)重不均衡。面對難民潮，“東”“西”歐洲的態(tài)度截然不同。與德國勇于接納難民的態(tài)度相反，中東歐國家拒絕執(zhí)行歐盟有關(guān)接納難民的《都柏林協(xié)定》，而且還關(guān)閉邊界，拒難民于國門之外，令歐盟鼓勵(lì)人員自由流動(dòng)的《申根協(xié)定》形同虛設(shè)。歐盟提出的多項(xiàng)有關(guān)各國分?jǐn)傠y民數(shù)額的政策，也遭到中東歐和南歐國家的強(qiáng)烈抵制。維謝格拉德集團(tuán)四國(波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克)總理2017年3月28日在華沙舉行會(huì)晤，均表示不支持歐盟目前強(qiáng)迫分?jǐn)傠y民以及把接納難民數(shù)量與獲得歐盟基金掛鉤的政策。

歐盟三個(gè)主要大國——德國、法國和英國，對待難民的態(tài)度一直存在很大差異。默爾克領(lǐng)導(dǎo)下的德國，愿意履行其一貫主張的“人道主義”國際責(zé)任，承擔(dān)了主要的難民接收的任務(wù)，并且積極推動(dòng)歐盟對難民危機(jī)的聯(lián)合應(yīng)對。而英國和法國，卻采取了更加保守的難民政策。在英國，以底層民眾為代表的民粹主義勢力害怕難民和移民的不斷涌入繼續(xù)剝奪自己的工作機(jī)會(huì)、擴(kuò)大恐怖主義的危險(xiǎn)，加上他們對歐盟一直以來“束手束腳”的不良印象，成功在英國脫歐公投中取得勝利。英國脫歐是歐洲一體化所遭遇的一個(gè)重要挫折。與此同時(shí)，法國的“多元文化主義”移民政策也受到了前所未有的質(zhì)疑。前法國總統(tǒng)薩科齊在2015年曾指出，雖然不可能將恐怖主義直接歸咎于穆斯林移民，但移民“使情況復(fù)雜化”。他在之前就曾表示，“松懈的移民政策已持續(xù)了50年，使得社會(huì)融合陷入了失敗境地”。在他看來，正是這些原因?qū)е路▏鐣?huì)內(nèi)部出現(xiàn)了“強(qiáng)烈的”緊張，“從舉國團(tuán)結(jié)陷入國內(nèi)對抗”。前法國總統(tǒng)奧朗德也曾在2014年表達(dá)過，“歐洲已經(jīng)變得模糊不明、遙遠(yuǎn)，而且基本上令人費(fèi)解；即使對政府而言也是如此”。在剛剛結(jié)束的法國大選中，可以看出民粹主義勢力體現(xiàn)出的前所未有的力量。國民陣線領(lǐng)導(dǎo)人瑪麗娜·勒龐以高票成功進(jìn)入第二輪投票，與獨(dú)立候選人馬克龍做最后的較量，這引起了整個(gè)歐洲乃至世界的擔(dān)憂。勒龐一旦當(dāng)選，她的反歐盟、反移民、反全球化的主張，必然會(huì)對歐盟形成前所未有的沖擊，歐盟極有可能土崩瓦解。不過，馬克龍的最后當(dāng)選，也算是法國和歐盟對民粹主義勢力的重要阻截。德國默克爾總理在應(yīng)對難民危機(jī)的過程中，發(fā)揮了不可替代的重要作用，但也因此承受了巨大的來自選民的壓力。默克爾雖然連任成功，但她在德國的執(zhí)政能力已經(jīng)受到一定程度的削弱，德國是否也在醞釀著新生代的領(lǐng)導(dǎo)力量，我們拭目以待。

作為一個(gè)體制約束性不強(qiáng)的機(jī)制——地中海聯(lián)盟，在難民危機(jī)的應(yīng)對中發(fā)揮的作用也十分有限。其中一個(gè)重要原因是，作為地中海聯(lián)盟的主要倡導(dǎo)國的法國，在難民危機(jī)、恐怖主義危機(jī)和債務(wù)危機(jī)的多重壓力下，自顧不暇，而且鑒于法國國內(nèi)右翼民粹主義的迅速崛起，以及法國民眾普遍的抵制移民的態(tài)度，法國政府在難民危機(jī)中并不愿意承擔(dān)過多的責(zé)任。馬克龍總統(tǒng)上臺后，能否在歐盟-地中海關(guān)系上做出重大調(diào)整，是否會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地中海聯(lián)盟發(fā)揮更大的作用，目前尚不能準(zhǔn)確推斷。但是基本可以預(yù)知的是：第一，法國在推動(dòng)歐盟-地中海關(guān)系的發(fā)展方面依然占據(jù)重要位置，擁有很大的責(zé)任和操作空間；第二，歐洲難民危機(jī)的解決，既需要法國、德國以及其他成員國的聯(lián)合推進(jìn)，也離不開地中海沿岸國家的有效合作，正如土耳其在緩解此次難民危機(jī)中所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用；第三，歐洲難民危機(jī)最直接、最根本的解決因素，還是在敘利亞等戰(zhàn)亂國家本身，只有實(shí)現(xiàn)敘利亞、中東和地中海國家的和平，才能根本上解決難民危機(jī)。法國、德國和歐盟可以嘗試在中東和平事務(wù)中發(fā)揮更具建設(shè)性的作用。最后，地中海聯(lián)盟的前景如何？從長遠(yuǎn)來看，即使難民危機(jī)能夠順利解決，鑒于地區(qū)發(fā)展的不平衡，地中海國家之間的移民流動(dòng)仍將繼續(xù)存在，加上歐洲國家的能源需求、地區(qū)安全問題、環(huán)境問題、國際恐怖主義、共同犯罪等問題的長期存在，旨在促進(jìn)地中海沿岸國家和平與發(fā)展的地中海聯(lián)盟，也仍將有繼續(xù)存在和發(fā)展的必要。不過，短時(shí)間看，不能對地中海聯(lián)盟的發(fā)展抱有過高的期望。

二、地中海聯(lián)盟多重移民政策：進(jìn)程、框架與工具

根據(jù)地中海聯(lián)盟2015年年度報(bào)告可以看出，該聯(lián)盟在青年就業(yè)、海陸交通便利性、城市發(fā)展、能源再生、應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護(hù)、男女平等、高等教育等事務(wù)方面還是取得了一些進(jìn)展，并不是完全沒有作為。2015年歐洲理事會(huì)曾經(jīng)指出：地中海聯(lián)盟在政治和經(jīng)濟(jì)對話方面，以及構(gòu)建諸多重要領(lǐng)域的具體項(xiàng)目方面，都被證明是有價(jià)值的平臺，它也應(yīng)該被認(rèn)為是一個(gè)地區(qū)合作的重要框架。地中海聯(lián)盟雖然在難民危機(jī)中表現(xiàn)欠佳，但它多年來所努力構(gòu)建的“歐盟——次地區(qū)——成員國”多重移民治理體系，還是有其存在的價(jià)值和繼續(xù)完善的必要性。

(一)地中海聯(lián)盟移民政策進(jìn)程

1．“巴塞羅那進(jìn)程”有關(guān)移民的政策

“巴塞羅那進(jìn)程”包含三個(gè)方面的核心領(lǐng)域：政治和安全、經(jīng)濟(jì)與金融、社會(huì)和文化。其中，移民政策就包含在第三個(gè)領(lǐng)域中。非法移民問題成為歷屆歐盟-地中海部長級會(huì)議討論的焦點(diǎn)。在1995-2005年間，一共召開了7次外長會(huì)議，但成效不大。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地中海兩岸之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距仍在擴(kuò)大；二是巴以沖突仍然沒有得到妥善解決，而恐怖主義問題也成為歐盟和地中海南岸國家面臨的共同挑戰(zhàn)。當(dāng)然，還有一個(gè)很重要的表現(xiàn)就是，從地中海南岸國家涌向歐盟成員國的移民潮有增無減，非法移民問題日益突出。面對這種情況，歐盟和地中海國家不得不考慮如何進(jìn)一步推進(jìn)和改革“巴塞羅那進(jìn)程”。在此背景下，2005年11月27-28日，第一屆歐盟-地中海南岸國家首腦會(huì)議在西班牙巴塞羅那舉行。與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人重申將繼續(xù)支持推進(jìn)“巴塞羅那進(jìn)程”，促進(jìn)該地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮。會(huì)議通過了《反恐行為準(zhǔn)則》和《五年行動(dòng)計(jì)劃》兩項(xiàng)文件，取得一定的積極成果。《五年行動(dòng)計(jì)劃》中，將移民問題的合作列為“第四個(gè)領(lǐng)域”，移民問題仍然是歐盟地中海國家共同關(guān)切的重要問題之一。以法國為首的歐盟國家在2008年重新提出了“地中海聯(lián)盟計(jì)劃”，意在深化和改革以前的“巴塞羅那進(jìn)程”，將地中海峰會(huì)和外長會(huì)議的召開進(jìn)行機(jī)制化和周期化(峰會(huì)每兩年一次，而以前十多年間只開過一次；外長會(huì)議每年一次)，從而確保和擴(kuò)大在經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)和環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的合作成果。

2.2008年“地中海聯(lián)盟計(jì)劃”的移民規(guī)定

關(guān)于移民問題，2008年地中海聯(lián)盟巴黎峰會(huì)《聯(lián)合宣言》做出了相關(guān)規(guī)定：各方共同認(rèn)為該宣言可以在迎接歐盟-地中海地區(qū)共同挑戰(zhàn)方面發(fā)揮重要作用，比如經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，世界糧食安全危機(jī)，包括氣候變化和沙漠化在內(nèi)的環(huán)境惡化問題以及可持續(xù)發(fā)展問題、能源問題、移民問題、恐怖主義和極端主義以及文化對話問題，等等。《聯(lián)合宣言》第11條提到：2005年制定的《五年行動(dòng)計(jì)劃》(第四章是關(guān)于“移民、社會(huì)一體化、司法和安全”)的相關(guān)內(nèi)容將繼續(xù)發(fā)揮效力。第12條提到：各國政府領(lǐng)導(dǎo)人共同強(qiáng)調(diào)地中海聯(lián)盟宗旨是通過加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部的人員交流來實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的和平與繁榮。由此就需要促進(jìn)人員流動(dòng)的便利性：推動(dòng)合法移民的流動(dòng)，控制非法移民，強(qiáng)化移民與發(fā)展的關(guān)系，是該地區(qū)的共同利益。這種利益需要通過全面、平衡和協(xié)調(diào)的方式得以實(shí)現(xiàn)。

在2008年11月3-4日的馬賽最終宣言中也對移民問題做出相應(yīng)規(guī)定：第二部分的“2009年工作計(jì)劃”中規(guī)定了召開第一次歐盟-地中海有關(guān)司法、自由和安全的部長級會(huì)議；第三部分“2009年其他領(lǐng)域合作”中“D”部分是關(guān)于“社會(huì)、人類和文化合作”的內(nèi)容，其中關(guān)于移民問題的相關(guān)條款是：移民問題應(yīng)該繼續(xù)作為地區(qū)合作的關(guān)鍵部分，具體包括合法移民、移民與發(fā)展問題以及控制非法移民問題。這些問題于2007年在葡萄牙Albufeira召開的第一次有關(guān)移民問題的歐盟-地中海部長會(huì)議中有所提及。這些問題需要以更加深刻、平衡和協(xié)調(diào)一致的方式進(jìn)行處理。該部分還提到要致力于促進(jìn)人員的合法流動(dòng)，而對非法移民的控制、移民和發(fā)展之間的關(guān)系等問題也需要以一種更全面、平衡和協(xié)調(diào)一致的方法進(jìn)行處理*http://www.euromed-migration.eu/e936/index_eng.html.。

(二)地中海聯(lián)盟多重移民政策框架

鑒于“巴塞羅那進(jìn)程”和地中海聯(lián)盟自身體系的不完善，對移民問題的效力也是十分有限的。要解決移民問題，僅靠地中海聯(lián)盟的力量是不夠的，還需要?dú)W盟自身移民政策體系的完善、各成員之間的雙邊和多邊交流與合作、多種方式的地區(qū)性會(huì)議的召開、各成員國自身移民政策體系和措施的完善等。

1.歐盟層面統(tǒng)一的移民政策框架

地中海聯(lián)盟的移民政策首先是在歐盟統(tǒng)一移民政策框架內(nèi)展開的。歐盟移民政策框架不斷完善，從20世紀(jì)80年代的特萊維小組(TREVI Group)，到后來的《申根協(xié)定》，以及1990的《都柏林協(xié)定》，直至《馬斯特里赫特條約》和《阿姆斯特丹條約》，都對移民問題做出了不同程度的規(guī)定。1999年歐盟召開的坦佩雷首腦會(huì)議，2001年12月的萊根歐盟首腦會(huì)議和2002年6月的塞維利亞首腦會(huì)議等，都把移民問題作為主要的討論議題。2005年1月11日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了一份名為《歐盟管理經(jīng)濟(jì)移民方法》的綠皮書，邁出了實(shí)施“歐盟綠卡”的第一步。隨后，歐盟于2005年9月1日提出了關(guān)于在25個(gè)成員國制定統(tǒng)一的移民和避難政策的一攬子協(xié)議。具體而言，歐盟統(tǒng)一移民政策可以分為合法移民政策、非法移民政策、移民融合政策、移民與發(fā)展政策等。

難民危機(jī)爆發(fā)后，歐盟移民政策也做出了相應(yīng)的調(diào)整。2015年4月，一艘搭載約700人的偷渡船在利比亞附近的地中海海域沉沒，大部分人不幸死亡。歐盟隨后提出了應(yīng)對移民問題的“十點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃”，包括加強(qiáng)歐盟在地中海地區(qū)的聯(lián)合行動(dòng)，擴(kuò)大行動(dòng)區(qū)域，扣押和銷毀“蛇頭”操控的船只，對所有移民進(jìn)行指紋采集；為需要保護(hù)的非法移民提供一定數(shù)量的安置場所，同時(shí)建立新的非法移民遣送機(jī)制，以便可以快速將非法移民遣送回國。然而，批評人士稱，該計(jì)劃未能正視中東和非洲那些移民來源國的問題。歐盟委員會(huì)主席容克也表示，該計(jì)劃需要28個(gè)成員國共同做出資助的承諾。但是，任何一個(gè)國家的拖延都可能會(huì)讓新計(jì)劃的實(shí)施效果大打折扣。早在2013年6月，歐洲議會(huì)就投票表決，批準(zhǔn)建立歐洲統(tǒng)一庇護(hù)系統(tǒng)的框架，包括縮短庇護(hù)申請審批時(shí)間，改善安置待遇，以及確保難民不管從哪個(gè)歐盟國家入境都能獲得同等的待遇等。不過，要在28個(gè)成員國內(nèi)實(shí)施和執(zhí)行這一方案并非易事。許多國家的政策制定者稱，上述法律框架不夠清晰，給予成員國的自由裁量權(quán)過大。

為終止難民非法從土耳其入境歐盟，2016年3月歐盟與土耳其簽署了難民安置協(xié)議，雙方一致同意，自2016年3月20日起，所有從土耳其入境希臘的避難者須在希臘進(jìn)行登記、提交避難申請，未履行上述步驟或不滿足避難條件的非法移民將被遣返土耳其。同時(shí)，每遣返一名經(jīng)土耳其入境希臘的非法移民，歐盟將安置一名土耳其境內(nèi)的敘利亞難民到歐盟境內(nèi)，安置名額上限是7.2萬人。歐盟將協(xié)同成員國、聯(lián)合國難民署成立針對性機(jī)制來執(zhí)行安置進(jìn)程。那些沒有嘗試過入境歐盟的敘利亞難民將被優(yōu)先安置。此外，土方還需采取措施防止非法移民開辟新的海路或陸路通道進(jìn)入歐盟國家；通過海岸警衛(wèi)隊(duì)和警察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)安保措施，并加強(qiáng)信息共享；雙方還同意，土耳其允許敘利亞難民進(jìn)入土耳其勞動(dòng)市場，并為難民提供臨時(shí)保護(hù)。值得注意的是，如果上述機(jī)制沒有有效控制難民潮，或者遣返人數(shù)接近安置名額，這一機(jī)制將被重新討論。如果遣返人數(shù)超過安置名額，這一機(jī)制將被中止。同時(shí)，歐盟將加快土耳其居民進(jìn)入歐盟的簽證自由化進(jìn)程，在所有標(biāo)準(zhǔn)得到滿足的條件下，最遲在2016年6月底之前解除簽證要求。此外，歐盟還將加快向土耳其發(fā)放先前承諾的30億歐元援助，用于資助衛(wèi)生、教育等難民相關(guān)項(xiàng)目，并在滿足相關(guān)條件的情況下，或于2018年年底前再追加30億歐元資助資金。對歐盟來說，要兌現(xiàn)這筆最高達(dá)60億歐元的對土援助，在備受希臘債務(wù)危機(jī)和自身經(jīng)濟(jì)不振掣肘下可謂是沉重負(fù)擔(dān)；歐盟成員國內(nèi)部應(yīng)對難民問題長期爭吵不休，執(zhí)行力并不一致，加上土耳其和歐盟成員國塞浦路斯的矛盾，如何能讓歐盟擰成一股繩，有序推動(dòng)協(xié)議落實(shí)，還需拭目以待。目前來看，該難民安置協(xié)議已經(jīng)取得初步成效，2016年的歐洲難民數(shù)量較之2015年得到了較大幅度的下降。但鑒于土耳其內(nèi)部政治的不穩(wěn)定，該協(xié)議是否有被撕毀的風(fēng)險(xiǎn)，尚不可知。

2016年4月6日，歐盟委員會(huì)決定著手修訂以《都柏林協(xié)定》為核心內(nèi)容的難民庇護(hù)政策，以減輕希臘、意大利等“前線國家”的難民潮壓力。1990年訂立的《都柏林協(xié)定》規(guī)定，難民必須在踏上歐盟土地的第一個(gè)國家申請庇護(hù)。按照歐盟委員會(huì)第一副主席弗蘭斯·蒂默曼斯的說法，歐盟現(xiàn)行避難制度“難以招架”本輪難民潮，而“把這一巨大的負(fù)擔(dān)壓在少數(shù)幾個(gè)國家肩頭，既不公平、也不可持續(xù)”。

2016年5月4日，歐盟委員會(huì)提交了改革歐洲庇護(hù)系統(tǒng)(CEAS)的第一個(gè)綜合方案，所涉及的機(jī)構(gòu)包括《都柏林協(xié)定》、歐洲指紋鑒定機(jī)構(gòu)(EURODAC)、歐盟庇護(hù)機(jī)構(gòu)(European Union Agency for Asylum)。2016年6月7日，歐盟委員會(huì)又提交了關(guān)于合法移民和一體化融入計(jì)劃的改革方案。

2016年10月20-21日，歐盟峰會(huì)召開。對于備受關(guān)注的難民問題，歐盟各國在此次峰會(huì)上達(dá)成共識，未來將通過強(qiáng)化外部邊境管控、加強(qiáng)與非洲國家合作來控制難民流入。歐洲理事會(huì)主席圖斯克表示，由于通過“東地中海路線”(從土耳其前往希臘島嶼)進(jìn)入歐洲的難民人數(shù)比去年減少98%，歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人在峰會(huì)上一致同意取消歐盟內(nèi)部臨時(shí)采取的邊境管控措施，與此同時(shí)強(qiáng)化外部邊境管控。此外，通過從北非通往意大利的“中地中海路線”進(jìn)入歐洲的難民數(shù)量仍然保持高位，歐盟將繼續(xù)與難民來源國和中轉(zhuǎn)國，尤其是非洲國家開展合作。但此次歐盟峰會(huì)在如何分配和安置現(xiàn)有難民問題上，成員國之間的分歧仍然懸而未決。匈牙利、捷克、斯洛伐克和波蘭等國一直以來強(qiáng)烈反對難民配額，此次峰會(huì)也未能改變它們的立場。

歐洲理事會(huì)在2016年10月20日發(fā)布的一份公報(bào)中說，2016年10月6日成立的歐盟邊境和海岸警衛(wèi)局是歐盟強(qiáng)化外部邊境管控的重要一步，歐盟成員國正在向該局配置人員和裝備，以便在年底前使其具備快速反應(yīng)和遣返難民的能力。

2.歐盟“新地中海政策”與“歐洲睦鄰政策”

歐盟從20世紀(jì)90年代中期開始采取“新地中海政策”*陳沫：《歐盟新地中海政策》，《西亞非洲》2007年第11期。，以提供援助和擴(kuò)大市場開放為手段，要求南地中海國家按照歐盟提出的要求進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)等方面的改革和調(diào)整，以加快南地中海國家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌、政治民主化和法制化、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程。“巴塞羅那進(jìn)程”是歐盟“新地中海政策”的重要組成部分，隨著歐盟東擴(kuò)和全球反恐斗爭的展開，歐盟新地中海政策的地位發(fā)生了新變化，被納入歐盟東擴(kuò)后提出的“歐洲睦鄰政策”的框架范圍內(nèi)。“歐洲睦鄰政策”是在歐盟《巴塞羅那宣言》的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的新合作框架，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟鄰國的穩(wěn)定、安全和繁榮*陳沫：《地中海聯(lián)盟的由來與前景》，《西亞非洲》2008年第10期。。2004年東擴(kuò)之后，歐盟周邊治理的重心由“擴(kuò)大”轉(zhuǎn)向“合作睦鄰”。地中海聯(lián)盟南部國家成了歐洲睦鄰政策的重點(diǎn)，并占用了絕大部分的歐洲睦鄰政策資金。

3.“歐盟-地中海”各種形式的會(huì)議機(jī)制

以下幾種會(huì)議形式之間存在一定程度的重合與交叉，此處分類沒有絕對性。而且此處列舉的各種會(huì)議沒有窮盡所有的會(huì)議，只是選擇性的介紹。

(1)歐盟-地中海峰會(huì)及部長級會(huì)議

這些是巴塞羅那進(jìn)程的主要會(huì)議形式。1995-2005年，一共召開過多次不同類型的部長級會(huì)議(包括7次歐盟-地中海外長會(huì)議)，而只召開過1次歐盟-地中海峰會(huì)(2005年)。在2008年新的地中海聯(lián)盟聯(lián)合聲明中指出，應(yīng)該每兩年舉行一次地中海峰會(huì)，每年舉行一次外長會(huì)議，并成立秘書處。其中，地中海聯(lián)盟將采用雙主席國機(jī)制，主席國分別來自歐盟和地中海伙伴國。新的地中海聯(lián)盟有意使得歐盟-地中海會(huì)議機(jī)制化和周期化，并有意識地提高了地中海南岸國家在會(huì)議中的政治地位。

(2)地中海5+5對話機(jī)制

地中海5+5對話會(huì)議始于1989年，是國家間非正式政治對話機(jī)制，目的是加強(qiáng)彼此合作，促進(jìn)共同發(fā)展，維護(hù)西地中海地區(qū)的和平與安全。成員包括北非5國摩洛哥、突尼斯、阿爾及利亞、利比亞和毛里塔尼亞，以及歐洲5國法國、西班牙、葡萄牙、意大利和馬耳他。該會(huì)議機(jī)制的一個(gè)重要議題就是移民問題。

(3)地區(qū)性會(huì)議和雙邊、多邊會(huì)議

歐盟地中海地區(qū)的地區(qū)性會(huì)議是非常多樣的，包括歐非會(huì)議、歐非論壇以及其他各種形式的周期性和隨機(jī)性多邊會(huì)議等。其中，有三個(gè)比較突出的高級會(huì)議機(jī)制：一是“拉巴特會(huì)議進(jìn)程”(Rabat Process)，主要標(biāo)志是2006年7月10-11日在摩洛哥拉巴特召開的關(guān)于移民與發(fā)展的歐盟-非洲部長會(huì)議，該會(huì)議精神在2007年6月21日的馬德里會(huì)議、以及2008年下半年的巴黎部長會(huì)議上得到了深化和加強(qiáng)；第二，利比亞的“的黎波里會(huì)議進(jìn)程”(Tripoli Process)，該進(jìn)程以2006年11月召開的首屆有關(guān)移民與發(fā)展的歐盟-非盟聯(lián)合會(huì)議為標(biāo)志，并在2007年12月的歐盟-非盟里斯本峰會(huì)上得到進(jìn)一步提升；第三，歐盟-地中海巴塞羅那進(jìn)程，在2005年的“巴塞羅那+10”會(huì)議機(jī)制中重獲生機(jī)，并在2007年11月于阿爾加維(Algarve)召開的歐盟-地中海移民部長會(huì)議中得到進(jìn)一步發(fā)展*Michael Collyer, “Towards Mediterranean Migration Management 2008? Developing Discourse and Practices”, ARI 54/2008, 2008.。

此外，歐盟對地中海沿岸國家的移民方面的政策框架，還包括MTM對話機(jī)制(移民相關(guān)國官員之間的非正式對話平臺)和“非洲-歐盟MME伙伴關(guān)系框架(亞德斯亞貝巴)”等機(jī)制*http://www.icmpd.org/our-work/migration-dialogues/.。此外，地中海聯(lián)盟還定期或者不定期地召開了一系列會(huì)議。以2013-2016年為例，地中海聯(lián)盟一共召開過7次部長級會(huì)議、16次高級官員會(huì)議(會(huì)議代表來自43個(gè)成員國)和120次專家論壇和圓桌會(huì)議。這些會(huì)議的召開為解決該地區(qū)共同面臨的問題提供了良好的平臺。但是，由于會(huì)議形式的繁多和缺乏統(tǒng)一性，會(huì)議的效力和成果并不十分明顯。

除了上述歐盟和地區(qū)層級政策外，地中海聯(lián)盟各成員國自身的移民體系，也可以被納入到地中海聯(lián)盟的多重移民政策體系中。但是，由于地中海聯(lián)盟移民政策體系涉及的層面太多，存在協(xié)調(diào)困難、效率低下的問題。

(三)地中海聯(lián)盟移民政策工具

1.“歐洲地中海發(fā)展援助”計(jì)劃(MEDA)

歐盟1995年啟動(dòng)了“地中海援助計(jì)劃”，加大對該地區(qū)的投資，增加對北非國家的貸款。南地中海國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是“歐洲地中海發(fā)展援助”計(jì)劃資助的重點(diǎn)。該機(jī)制自1995年設(shè)立以來，資助過許多地區(qū)一體化項(xiàng)目，其中包括約旦、埃及、摩洛哥和突尼斯實(shí)施他們所簽署的“阿加迪爾自由貿(mào)易協(xié)定”、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)合作、歐洲-馬格里布電力市場一體化項(xiàng)目，以及其他一些大型基礎(chǔ)設(shè)施等地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化項(xiàng)目。歐盟通過該機(jī)制還資助“歐洲地中海青年計(jì)劃”，鼓勵(lì)青年志愿者的交流；資助“司法警察移民項(xiàng)目”，推動(dòng)各國在司法、防止毒品、防范有組織犯罪和反恐等方面進(jìn)行合作；資助與移民的社會(huì)認(rèn)同有關(guān)的合作，以及移民監(jiān)控等方面的合作*Annual Report 2006 on the European Community’s Development Policy and the Implementation of External Assistance in 2005, pp. 56-57.。

歐盟金融援助資金不斷增加*鄭先武：《構(gòu)建南北合作新模式——建設(shè)中的地中海聯(lián)盟解析》，《國際論壇》2009年第2期。。“地中海發(fā)展援助項(xiàng)目”首期(1995-1999年)投入資金34.35億歐元、二期(2000-2006年)投入資金53.5億歐元、三期(2007-2013年)預(yù)算資金120億歐元。2002年3月，歐洲投資銀行專門設(shè)立了“歐盟-地中海投資與伙伴關(guān)系項(xiàng)目”(簡稱FEMIP)，每年向地中海伙伴國中的私人部門提供20億歐元的資金支持。

從2007年起，這一機(jī)制被面向所有“歐洲睦鄰政策”(ENP)對象國的“歐洲睦鄰合作工具”(ENPI)所取代。

2.“歐洲睦鄰合作工具”(ENPI)與新的睦鄰政策基金(ENI)

2007年開始，“歐洲睦鄰政策工具”開始向10個(gè)地中海伙伴國注入援助資金，當(dāng)年就投入12.54億歐元*European Commission, “Bilateral Trade Relations : Mediterranean Region”, http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/regions/euromed/index_en.htm.。2015年11月18日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了一個(gè)新的聯(lián)合評議(Joint Communication)，宣布新的“歐洲睦鄰政策”的重心放在地區(qū)穩(wěn)定以及政治、經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域。新的睦鄰政策基金(ENI)總共準(zhǔn)備為2014-2020規(guī)劃期投放154億歐元。其中專門為南地中海四國(阿爾及利亞、約旦、黎巴嫩、摩洛哥)投放3.66億歐元，用于這些國家的私營企業(yè)發(fā)展、民主事業(yè)以及改善生活條件*https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/neighbourhood/overview_en.。還專門為應(yīng)對敘利亞難民危機(jī)成立了地區(qū)信任基金(EU Regional Trust Fund in Response to the Syrian Crisis)。該基金總額目前已經(jīng)接近10億歐元，包括22個(gè)歐盟成員國實(shí)際支付和承諾的9.26億歐元，以及歐盟各種基金工具的貢獻(xiàn)。該基金的主要目標(biāo)是，改善難民接收國境內(nèi)的難民和本國兒童與青年人的教育和保護(hù)工作，改善生活條件，促進(jìn)就業(yè)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共醫(yī)療服務(wù)水平，從而緩解接收國的壓力。目前敘利亞難民的主要接收國是土耳其(接收了280萬敘利亞難民)和黎巴嫩(11萬)，而超過20萬的伊拉克難民則主要滯留在土耳其、約旦和其他接收國。歐盟及其成員國是針對敘利亞難民危機(jī)的最大援助者，目前已經(jīng)向敘利亞以及難民接收國提供了90億歐元的援助，并且在倫敦召開的“支持?jǐn)⒗麃啞?Supporting Syria)會(huì)議上承諾援助30億歐元(如果進(jìn)展順利，還有可能再追加30億歐元)*https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/neighbourhood/countries/syria/madad_en.。

3.Euro-Med Migration I-IV

歐盟政策工具中有一個(gè)專門針對地中海移民問題的資金項(xiàng)目，就是Euro-Med Migration I(2004-2007)，Euro-Med Migration II(2008-2011)，Euro-Med Migration III(2012-2015)，Euro-Med Migration IV(2016-2019)。該項(xiàng)目的宗旨是推進(jìn)歐盟-地中海地區(qū)移民問題以及移民與發(fā)展關(guān)系問題的分析與合作，幫助參與國找到解決移民問題的各種途徑。具體包含幾個(gè)方面的內(nèi)容：成員國移民法律的司法聚合(Legislative Convergence)，合法勞動(dòng)移民的流動(dòng)，非法移民的控制，移民與發(fā)展之間的關(guān)系。

第一期Euro-Med Migration I(2004-2007)所用資金為200萬歐元，第二期Euro-Med Migration II(2008-2011)所計(jì)劃使用的資金為500萬歐元。具體援助國家范圍是：阿爾及利亞、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、摩洛哥、巴勒斯坦被占領(lǐng)土、敘利亞和突尼斯(第一期項(xiàng)目還包括土耳其)。

Euro-Med Migration II(2008-2011)與其他兩個(gè)針對地中海的項(xiàng)目——司法和警察援助項(xiàng)目(Euro-Med Justice II，Euro-Med Police II)一起，同屬于歐盟委員會(huì)2006年通過的“司法與民政事務(wù)”(Justice and Home Affairs Sector)領(lǐng)域大項(xiàng)目范疇內(nèi)。

Euro-Med Migration III(2012-2015)的資金額度是500萬歐元。

目前正在實(shí)施的是Euro-Med Migration IV(2016-2019)。主要分為兩個(gè)大的方向：一個(gè)是地區(qū)對話與合作；另一個(gè)是能力建設(shè)(Capacity-building)與小范圍行動(dòng)(Small Scale Actions)*http://www.icmpd.org/our-work/migration-dialogues/euromed-migration-iv/.。

三、地中海聯(lián)盟移民政策體系的評價(jià)

地中海聯(lián)盟內(nèi)部已經(jīng)形成了一個(gè)包括歐盟、地區(qū)和各成員國移民政策在內(nèi)的多重、多層級移民政策體系。地中海聯(lián)盟移民政策體系極不同于單純的主權(quán)國家移民政策體系(地中海聯(lián)盟顯然不是一個(gè)主權(quán)國家，其一體化程度依然是很低的)，也不同于歐盟這樣的高度一體化組織的移民政策體系(歐盟移民政策體系相對更加完善)，也不僅僅是松散的國家間合作模式(地中海聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)周期性多層級、多形式會(huì)議機(jī)制)。“地中海聯(lián)盟既非歐洲聯(lián)盟那樣的高度一體化的區(qū)域?qū)嶓w，亦非阿拉伯國家聯(lián)盟、東南亞國家聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟那樣的單一的區(qū)域政府間組織，而是以多邊主義為紐帶、以‘聯(lián)合所有權(quán)’的共同制度為核心，主要通過歐盟與地中海伙伴國的集體對話與合作機(jī)制表現(xiàn)出來的跨區(qū)域聯(lián)合體。”*鄭先武：《構(gòu)建南北合作新模式——建設(shè)中的地中海聯(lián)盟解析》，《國際論壇》2009年第2期。

地中海聯(lián)盟移民政策體系存在很多不足之處。地中海移民政策體系在解決日益嚴(yán)峻的非法移民問題上，顯得力不從心。從1995年“巴塞羅那進(jìn)程”以來，雖然移民問題一直作為一個(gè)重要議題受到關(guān)注，但很少出臺切實(shí)有效的措施，許多相關(guān)的地區(qū)性會(huì)議也多是一些大同小異的言論，主要限于一些綱領(lǐng)性的語言，比如說要在合法移民的準(zhǔn)入、非法移民的控制以及移民和發(fā)展問題上積極開展合作等。而且，這些會(huì)議的召開也不夠有規(guī)律性，就更加無法期待有多少切實(shí)的措施出臺了。相對于日益嚴(yán)峻的移民和難民問題、國際恐怖主義和環(huán)境問題等，歐盟對地中海聯(lián)盟的有限資金援助，其作用也是非常有限的。而且鑒于地中海聯(lián)盟移民體系的多重性，存在難以克服的協(xié)調(diào)困難、效率低下的問題。地中海聯(lián)盟畢竟只是一個(gè)松散的地區(qū)性組織，歐盟國家和非歐盟國家之間存在不對等關(guān)系，歐盟國家之間的利益需求也不完全相同，這些就導(dǎo)致他們很難超越自身局限性而真正實(shí)現(xiàn)聯(lián)合。從根源上講，地中海聯(lián)盟國家的非法移民是受地中海兩岸經(jīng)濟(jì)水平的巨大差距決定的，無論是從“推力”還是“拉力”的角度看，只要這種差距存在，就無法根本解決非法移民問題。最近幾年的難民危機(jī)，根源在于中東地區(qū)的戰(zhàn)爭以及背后不平等的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。最后，隨著歐洲老齡化的日益嚴(yán)重，歐洲對移民的需求，尤其是高技術(shù)移民的需求依然是客觀的。如何維持內(nèi)部高失業(yè)率和引進(jìn)人才之間的關(guān)系、如何處理好引進(jìn)合法移民和控制非法移民的關(guān)系，也是歐盟國家所面臨的一個(gè)困境和難題。更讓人心憂的是，歐盟目前所面臨的多重危機(jī)，似乎也還沒有看到可以完全解決的曙光。地中海聯(lián)盟和歐盟都需要更加有所作為。