江西國家重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入的負面清單研究

熊瑋 鄭鵬

[提 要]2015年以來，隨著國家和各省政府對國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定的“產(chǎn)業(yè)準入負面清單”制度出臺，各地陸續(xù)制定了具體的負面清單內(nèi)容并付諸實踐。通過分析江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)的負面清單的具體內(nèi)容和實施情況，總結(jié)負面清單推行工作中存在的問題，提出相應的對策建議。

[關(guān)鍵詞]江西國家重點生態(tài)功能區(qū);產(chǎn)業(yè)準入;負面清單;問題與對策

[作者簡介]熊 瑋（1983—），女，東華理工大學經(jīng)濟與管理學院講師，碩士，研究方向為資源與環(huán)境經(jīng)濟;鄭 鵬（1982—），男，東華理工大學經(jīng)濟與管理學院副教授，博士，研究方向為資源與環(huán)境經(jīng)濟。（江西南昌 330013）

國家重點生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)敏感性較強，生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系到區(qū)域生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域[1]。2016年9月14日《國務院關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復》（國函〔2016〕161號）將我省的浮梁縣、蓮花縣、蘆溪縣、修水縣、石城縣、遂川縣、萬安縣、安福縣、永新縣、靖安縣、銅鼓縣、黎川縣、南豐縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣、婺源縣等17縣新增納入國家重點生態(tài)功能區(qū)[2]。我省國家重點生態(tài)功能區(qū)由此增加至26個，面積達到4445平方公里，占全省國土面積29.2%，人口達到688.82萬人，占全省人口約15.44%。

推行國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的制度創(chuàng)新，是全面推進主體功能區(qū)制度落地的重要舉措。我們要在保護區(qū)域生態(tài)的前提下，發(fā)展有地域特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，把增強功能區(qū)內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力作為首要任務。2015年7月31日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于建立國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的通知》，正式啟動負面清單工作。2017年4月28日《江西省第一批國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單》（贛發(fā)改規(guī)劃〔2017〕448號）（以下簡稱《負面清單》）給出了第一批的9個國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入的負面清單。2018年1月30日《江西省第二批國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單》（以下簡稱《負面清單》），又規(guī)定了新增的17個國家重點生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入負面清單。根據(jù)省發(fā)改委的要求，各市（縣）政府要落實負面清單的責任主體，根據(jù)《負面清單》中的相關(guān)要求，及時做好區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)關(guān)停、改造升級、進園入?yún)^(qū)等工作。同時，各市（縣）政府每年年底還要對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的執(zhí)行情況進行自查，并提交專項報告。省發(fā)改委組織省直有關(guān)部門開展動態(tài)監(jiān)督檢查，將相關(guān)情況通過專項報告形式報告國家發(fā)改委，并以此作為國家考核國家重點生態(tài)功能區(qū)建設成效、落實財政轉(zhuǎn)移支付等配套激勵獎懲政策的重要依據(jù)。

在此背景下，聚焦于研究江西國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單的內(nèi)容和相關(guān)政策，不僅能夠分析總結(jié)江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單的特點，也有助于發(fā)現(xiàn)和解決江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度推進工作中出現(xiàn)的問題，具有明顯的必要性和緊迫性。“綠水青山就是金山銀山”，我們既要生態(tài)環(huán)境的保護和改善，又要有針對性地發(fā)展符合當?shù)厣鷳B(tài)資源和環(huán)境特點和要求的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進國家重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不斷提高人民的生活水平。

一、江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單的歸納分析

（一）清單對國家重點生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)主導產(chǎn)業(yè)規(guī)定了相關(guān)限制要求

根據(jù)當?shù)氐淖匀画h(huán)境和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)特色以及國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2011年本）》中的相關(guān)政策規(guī)定，各市、縣（區(qū)）分別制定了符合當?shù)貙嶋H情況的產(chǎn)業(yè)準入負面清單，根據(jù)自身的生態(tài)資源和環(huán)境狀況，對于地區(qū)的相關(guān)主導產(chǎn)業(yè)規(guī)定了相關(guān)限制要求，目的是引導這些主導產(chǎn)業(yè)符合國家對生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃要求，進行綠色生產(chǎn)和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，更好地實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的綠色健康發(fā)展。例如，贛州地區(qū)的水果種植是主導產(chǎn)業(yè)，素以“贛南臍橙”聞名于世。因而各縣（區(qū)）針對臍橙種植產(chǎn)業(yè)，規(guī)定了禁止在25度以上坡地、江河源頭、琥珀周圍等相關(guān)生態(tài)保護區(qū)域種植臍橙，并且要求控制農(nóng)藥化肥使用量及嚴禁使用高度高殘留農(nóng)藥，以嚴格保護和控制生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境。井岡山的主導產(chǎn)業(yè)有粘土礦、陶瓷制品制造和旅游景區(qū)管理，針對上述產(chǎn)業(yè)，《負面清單》也做了相應的限制規(guī)定，如2019年12月31日前粘土礦的生產(chǎn)工藝、設備清潔生產(chǎn)水平要提升改造達到國內(nèi)先進水平，否則關(guān)停并開展生態(tài)恢復;新建、擴建企業(yè)一律進入井岡山市工業(yè)園區(qū)，生產(chǎn)工藝、設備清潔生產(chǎn)水平要達到國內(nèi)先進水平及以上;禁止開展超過旅游景區(qū)承載量的旅游服務，新建旅游景區(qū)項目須符合國家景區(qū)承載量導則標準。這些都表明各地區(qū)的負面清單制度結(jié)合了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境恢復和發(fā)展的需要，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，即使是地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)，也不能為了經(jīng)濟發(fā)展而影響生態(tài)環(huán)境。

（二）清單將國家重點生態(tài)功能區(qū)的高污染和高危的產(chǎn)業(yè)明確列入禁止類產(chǎn)業(yè)

嚴格限制區(qū)內(nèi)“兩高一資”產(chǎn)業(yè)落地，并對四類國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入提出總領性要求，如在水源涵養(yǎng)性生態(tài)功能區(qū)禁止高水資源消耗產(chǎn)業(yè)的布局，在生物多樣性維護生態(tài)功能區(qū)禁止大規(guī)模水電開發(fā)和林紙一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。例如，黎川縣規(guī)定禁止新建引水式中小水電項目和無下泄生態(tài)流量的引水式水力發(fā)電項目，在建和已建成的中小水電站不再擴容;現(xiàn)有小水電站應在2020年12月31日前完成改造升級，對到期后仍無法修復改造的小水電站應關(guān)停或退出。同時，國家重點生態(tài)功能區(qū)都將造紙及相關(guān)紙業(yè)制造產(chǎn)業(yè)及化學品制造和印染產(chǎn)業(yè)列入了禁止類產(chǎn)業(yè)目錄。這是符合國家政策要求，根據(jù)國家主體功能區(qū)的規(guī)劃，要求國家重點生態(tài)功能區(qū)的主要功能就是要保護、恢復和發(fā)展區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，這些高污染和不利于甚至會破壞生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，即使能夠帶來較好的經(jīng)濟效益，也不能在區(qū)域內(nèi)發(fā)展。

二、江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單工作中易出現(xiàn)的問題

（一）對負面清單工作的認識不清

國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單是根據(jù)國家總體要求結(jié)合各地區(qū)不同資源環(huán)境稟賦，采用負面清單管理模式對區(qū)域產(chǎn)業(yè)進行規(guī)劃管理。產(chǎn)業(yè)準入的負面清單制度以產(chǎn)業(yè)為著眼點，以環(huán)境保護為首要目標。其核心問題是如何處理好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，本質(zhì)上，該制度就是要解決生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方式問題。但是在負面清單工作的推進過程中，很多地區(qū)政府和部門沒有認識到負面清單的實質(zhì)和內(nèi)涵，出現(xiàn)了一味關(guān)注生態(tài)保護，盲目限制各類產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，認為對生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的產(chǎn)業(yè)都要禁止發(fā)展，結(jié)果，影響了部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。事實上，不是生態(tài)功能區(qū)內(nèi)所有產(chǎn)業(yè)都要限制，而是要結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點，進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整，對于可以通過改進生產(chǎn)工藝降低或甚至不對環(huán)境造成影響的產(chǎn)業(yè)，可以引導其升級改造和進行集中規(guī)劃和管理，對完全不符合區(qū)域生態(tài)要求的產(chǎn)業(yè)需要禁止。

（二）負面清單工作的推進過程中容易出現(xiàn)地區(qū)和部門各自為政的現(xiàn)象

負面清單應該是以當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和區(qū)域功能為基礎，根據(jù)各地實際情況制定的。國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單的推進過程中涉及到財政支持、產(chǎn)業(yè)投資、土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口和民族、生態(tài)環(huán)境及地區(qū)氣候等多方面內(nèi)容，需要統(tǒng)籌國家及省、市、縣（區(qū)）各級政府和部門工作。在負面清單推進工作中江西省區(qū)域之間相關(guān)政府和部門缺乏融合和協(xié)作機制。即使同一國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)或者資源要素稟賦條件相近的縣（區(qū)）之間也同樣存在協(xié)調(diào)問題。造成一些地區(qū)不適合的產(chǎn)業(yè)沒有得到應有限制和禁止，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)法不一的現(xiàn)象。

（三）負面清單工作的相關(guān)配套政策不健全

負面清單制度的推行需要相應財政、投資、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應對氣候變化政策、生態(tài)補償機制和制度執(zhí)行的績效考評體系等各項配套政策為其提供輔助和保障。然而，目前在負面清單推進過程中，國家層面僅環(huán)保部制定出臺了《關(guān)于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，提出國家重點生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境政策。各省、市的負面清單制度的配套政策體系尚不健全，其制定和執(zhí)行存在滯后性，生態(tài)補償政策還在探索階段。

（四）負面清單工作的反饋機制不順暢

負面清單制度必須結(jié)合各地區(qū)發(fā)展的實際情況、生態(tài)資源環(huán)境變化、產(chǎn)業(yè)升級調(diào)整和數(shù)量變動等方面進行及時地調(diào)整和修改。當前雖然已經(jīng)制定頒布了一些負面清單，但是，在負面清單工作的推行過程中，如何結(jié)合工作實踐，及時搜集和反饋負面清單工作中存在和出現(xiàn)的問題，建立長效的反饋機制;對負面清單在管理實踐中出現(xiàn)的問題進行實時動態(tài)反饋;對負面清單制度進行實時的調(diào)整和更新都是迫切需要解決的問題。目前這種監(jiān)督和反饋機制還不健全，更多的是通過周期性的反饋。使得很多地區(qū)對原有清單形成路徑依賴，工作固態(tài)化。如果要建立一個實時觸發(fā)響應機制，如何確定和識別觸發(fā)點，各階段由誰負責、如何進行響應，這些問題都需要我們進一步地研究和確定。

三、江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單推行工作的若干建議

（一）加強頂層設計和培訓指導，確保各級單位認清負面清單工作的實質(zhì)和內(nèi)涵

負面清單制度涉及從中央到地方政策的落實，需要加強制度的頂層設計，保證全國統(tǒng)一規(guī)劃，維護制度權(quán)威性。為了避免信息層級傳遞的失真，需要加強對各級政府部門工作人員的培訓，保證各級政府能正確認識負面清單的內(nèi)涵、實質(zhì)、理念、目標、原則和實現(xiàn)方式等，確保制度能順利穩(wěn)定扎實落地。在實踐工作中要統(tǒng)籌規(guī)劃，從空間治理的高度把該項制度作為促進國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展建設的重點工作來抓。要從各地區(qū)的生態(tài)保護出發(fā)，全面統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和生態(tài)發(fā)展目標，共同推進國家重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設。在保護區(qū)內(nèi)的自然資源和生態(tài)環(huán)境的同時，結(jié)合實際，合理規(guī)劃生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。在保護生態(tài)的同時，要兼顧生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的民生問題，切實提高人民的生活水平。

（二）嚴格政策審核，加強各部門和地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)作

負面清單關(guān)系到國家重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展全局，具有很強的專業(yè)性，涉及到法律、經(jīng)濟管理、生態(tài)環(huán)境等多個學科，為保證清單的合法性、合理性、必要性和嚴肅性，必須經(jīng)過各級政府部門和專業(yè)人士的嚴格審核和研究論證后才能予以公布和實施，確保負面清單覆蓋區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有和規(guī)劃發(fā)展的全部產(chǎn)業(yè)，確保負面清單逐條內(nèi)容都能符合區(qū)域環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展實際要求。同時，清單的編制與管理要結(jié)合國家總體政策要求，以省級政府作為統(tǒng)籌單位，市縣政府和部門加強協(xié)調(diào)，確保省內(nèi)縣與縣之間負面清單整體思路的一致，同時，又要體現(xiàn)不同地區(qū)的地域特點。在負面清單的執(zhí)行過程中，在政策和制度層面上要統(tǒng)一設計和規(guī)劃，保證各級政府和部門全面協(xié)調(diào)與配合，堅決杜絕各自為政、各地負面清單相互矛盾，各部門執(zhí)法漏洞的現(xiàn)象發(fā)生，在宏觀層面和全局的角度上推進負面清單工作。

（三）完善法規(guī)體系和各項配套制度

負面清單作為一種執(zhí)法手段是將法律內(nèi)容以區(qū)域為范圍行政化、整合化[3]。因此，推行負面清單制度離不開科學完善的法律法規(guī)。為此，在負面清單工作的推進過程中，我們必須建立和完善與負面清單相關(guān)的法律法規(guī)體系，以生態(tài)環(huán)境標準和產(chǎn)業(yè)準入條件為核心，建立與負面清單制度相匹配的包括環(huán)境監(jiān)督管理、行政處罰和信息公開等內(nèi)容的法律法規(guī)體系。同時，還應從財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應對氣候變化、生態(tài)補償和績效考核評價等方面，建立與負面清單相適應的政策體系、技術(shù)標準體系、管理機制、監(jiān)管制度、考核與獎勵制度。例如，加大政府對生態(tài)環(huán)境保護方面的支持力度，探索建立主要污染物排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品標志等市場化生態(tài)補償模式等。將各項政策措施穩(wěn)步推進，落到實處，以實現(xiàn)負面清單制度的長效管理。

（四）建立和健全負面清單工作的反饋機制

建立與負面清單相關(guān)的動態(tài)調(diào)整和反饋機制，加強對配套政策落實情況的跟蹤分析。通過建立動態(tài)調(diào)整機制加強對負面清單的動態(tài)監(jiān)管，以環(huán)境實時監(jiān)管為切入點，通過對污染排放的監(jiān)測，督查負面清單落實情況，并以此觸發(fā)負面清單的調(diào)整和修改。通過建立這種長效反饋機制，根據(jù)負面清單推行工作中出現(xiàn)的問題，對負面清單制度進行不斷完善。

[參考文獻]

[1]羅成書，周世鋒，倪毅等.重點生態(tài)功能區(qū)聚積綠色財富新路徑[J].浙江經(jīng)濟，2018，（1）.

[2]國務院關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復（國函〔2016〕161號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/con tent/2016-09/28/content_5112925.htm.

[3]邱倩，江河.重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單工作中的問題分析與完善建議[J].環(huán)境保護，2017，（10）.

[責任編輯：朱晨光]