提升老區村級治理能力 奠定鄉村振興基石

唐敏

[提 要]革命老區鄉村振興面臨的最大難題是基層治理能力不足，表現為：傳統治理主體權威弱化、新治理主體缺位、村民治理能力不足，外援治理依賴程度高，村級治理類型為行政任務完成型，缺少主動性、內生性、民主性、規則性，群眾滿意度低、獲得感低、幸福感低。通過走訪調研發現主要原因是經濟發展滯后、人才過度流失、干部利己傾向較重、村民政治參與熱情不高、風險意識過重等，在此基礎上，提出培育村級服務“公共人”、提供公共空間重建公共精神、設置公共議題提升治理能力、發展商貿物流促進經濟發展、建立標準化測評體系的建議，以利于老區鄉村治理能力的提高，夯實鄉村振興基石。

[關鍵詞]村級治理;公共人;公共精神;標準化測評

黨的十九大報告首次提出“實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化。”鄉村振興戰略引起了全國上下廣泛持續的關注。基層治理特別是相對于城市社區治理的鄉村村級治理，處于國家治理體系的末梢，它的高效有序運行必定是農業農村現代化的堅實基礎與顯著表現。村級有效治理并非易事，在面對綜合的、復雜的農村現實情況，需要解決誰來治理、治理的范圍、治理的效果評價和治理的持續性等問題。

一、村級治理的研究

1998年徐勇從中國農村的實際出發，創新性地提出“鄉村治理”，以區別于城市社區治理，以研究中國農村社會治理問題，促進中國農村健康發展。從已有的研究來看，村級治理主要研究了以下幾個問題：第一，治理的地域范圍和對象范圍。村級這一地域范圍，指的是以行政村為單位的社會單元，與農村社區為同一層級，是鄉鎮黨委政府指導下的群眾性自治組織。治理的對象范圍，即為農村公共事務，包括鄉鎮一級的行政任務的落實、村民醫療、土地使用、教育、經濟發展、交通、環境、矛盾化解、救荒救急等維持行政村健康有序發展的公共事務以及對公權力、公共利益的維護。第二，治理的主體。主體是鄉鎮政府及其部門、村“兩委”（含共青團、婦聯）、村民精英、村級組織（合作社、學校、衛生、娛樂）、普通村民、民間傳統組織中的某一種或者幾種的組合。從治理理念的精髓我們可知，治理應該是多中心、多主體的共同治理，簡言之，各盡其能，團結協作處理好村級事務。第三，治理實現的路徑。主要有三種：傳統的由政府主導的自上而下;村民、組織自發的自下而上;交互式路徑（前兩者的結合）。各種路徑的形成取決于村莊的經濟、政治、文化、人才等自由程度和成熟程度。革命老區村級治理，則界定為村“兩委”、村級組織、村級精英和普通村民民主協商共同實現本行政村的公共產品和公共服務的供給、公共利益和公權力的維護，以促進本行政村健康幸福持續的發展。

二、革命老區村級治理的發展現狀與困境

（一）革命老區村級治理現狀

自2006年全面取消農業稅后，村民通過簡單的成本收益計算，幾乎做出了一致的選擇，離開農村去鄉鎮、去縣城、去更大更發達的城市務工與創業，特別是有學識、有技能、有頭腦、有社會資源的農民精英，做出了舉家（包括老人）遷移的決定。農村則剩下老人、小孩以及少數中青年婦女。隨著教育制度、戶籍制度、房產制度的改革，更多的小孩與婦女來到城鎮成為新市民。經過城鎮化優勝劣汰的篩選，弱勢家庭的老人、小孩成為了村莊里最主要的群體。目前，村莊里常見的群體有老人、小孩、村干部，次常見群體有駐村干部、扶貧隊伍、政府檢查調研隊伍、村級組織、開發投資商。

由此可見，村級治理的模式主要是“政府高度介入型”。由于革命老區鄉村以農業為主，本地經濟不發達，人口外溢，傳統的以血緣、家族為基礎的宗族同體已解體，而市場經濟對當地的影響尚未形成，以契約、法治、經濟為基礎的城市“生人格局”沒能建立，村民之間聯系較松散，呈現“原子化”狀態。內生經濟、文化、政治精英外流嚴重，只剩下老年體弱的少數精英，難以有效動員村民力量，導致村莊自治難題。隨著城鄉一體化戰略實施，國家公共資源下沉村社，基于公共資源使用的監督與管理，政府增強了對村社治理的影響力，村莊治理行政依附性顯著。村“兩委”干部以上級認可為主，普通村民、非政治精英，沒能有效參與村級治理的規劃、決策、監督和管理。在資源下鄉、資源下村的過程中，經常出現鄉村干部與村莊經濟精英結盟，共同侵蝕普通村民的個人利益與集體公共利益的事件，導致傳統治理主體的公信力弱化，權威減退。因而，村級治理表現為行政任務完成型治理，缺少主動性、內生性、民主性、規則性，群眾滿意度低、獲得感低、幸福感低。

（二）革命老區村級治理面臨的困境及其原因分析

革命老區村級治理面臨的困境是鄉村治理現代化的面臨的普遍難題，其主要表現為以下五點：

1.經濟不前難以支撐自足，表現為外援化。遠離城鎮的山區村莊，改革開放的春風僅把信息吹進來，市場經濟的理念與實踐卻難以在此生根發芽，經濟發展緩慢。2014年“精準扶貧”方略實施前，革命老區村級集體經濟幾乎為零，因早期修路、計生、建校等公共事務欠債幾萬至百萬不等。在這種經濟狀況下，村級治理面臨著人才流失、治理形式化、外援化的難題。第一，表現為人才流失。“七山一水二分地”，山間地頭面積小，土壤肥力不足，產量低，耕種難以維持生計與子女教育，一旦有家庭成員生病就是雪上加霜。在外出務工的吸引下，絕大多數青壯年流入城鎮，主要從事體力勞動，如“棒棒”、建筑工、裝卸工等。他們常年不在家，在交通不方便、高考制度改革前，老人孩子留守，大部分外出務工者一年、兩年回一次家，看看父母與孩子，如今交通方便、高考改革，“逆遷徙”現象出現，老人、孩子寒暑假進城團聚，務工者幾年都不回家一次。第二，表現為社會組織形式化。村級社會組織主要為專業合作社、私立學校、衛生、娛樂組織，僅有少數地方運作良好，其余長期處于“空轉”狀態。第三，表現為村“兩委”附屬行政化。由于民主選舉中選民參與不足，選民人數不過半、流動票箱被“合盟”操作、監督不力導致選舉被上級、候選人把控的可能性增加，從而出現上級滿意群眾不滿意的村干部。隨著村“兩委”干部工資財政撥款、精準扶貧、城鄉公共服務一體化的實施，資源越多，對上級依賴越大，“兩委”干部行政化趨勢加重。村干部對上負責，以維護穩定與上級滿意為原則治理，忽視或者輕視村民的治理功能與地位。

2.規則不嚴難以維持秩序，表現為真空化。古言道“不以規矩，不能成方圓”，村級健康運行離不開規則，無論是明文規定，還是約定成俗，總需要兩者之一或兩者共同起作用。然而，現實的村莊卻出現了兩者都不能起作用的現象。首先，傳統習俗、道德、倫理、宗族家規、村規民約治理村級失效，導致村級環境、養老、矛盾糾紛難以治理。市場經濟沖擊了集體觀念，激發了個人主義，村莊中出現了生活垃圾亂丟亂放、秸稈想燒就燒、雞鴨鵝牛糞便到處堆積現象。收獲季節沿道路兩邊占道曬糧食作物，更有甚者用啤酒瓶圈地，不顧及公路的正常使用。由于城市生活成本高，老人就地留守成了常態，在走訪中，多數老人表示子女生活育兒都成問題，子女幾乎沒給老人生活費，有些老人還需要負擔孫兒、孫女的生活。其次，村自治制度執行不嚴。中華人民共和國成立后，長期的計劃經濟使得村級公共事務主要以落實村民義務為主，村民習慣于村務下達，尚未形成主動關心、關注的理念。落后的山區長期沒有公共資源下沉，也沒有公共利益分享，因此村民自己有事才找村干部，無指定通知則忽略村級公共事務。這種習慣被村干部所利用，有利于村干部落實任務的則廣泛告知村民，反之則有針對性地隱瞞、回避、逃避村民，使得村級民主選舉、監督、管理和決策表面化、形式化。以精準扶貧為例，低保政策的宣傳、公示不到位，有些村宣傳只拍照留證據后不久就被撕掉，有些村干部僅把消息透露給自己的親朋好友或者“尋租”，村民對此知曉度很低，錯過了申請時間和節點。當村干部不作為、亂作為發生時，村民舉報無門或舉報無用后，村民往往采取“政治冷漠策略”，任由村干部合盟侵蝕公共資源，麻木對待公共事務。

3.責任不生難以形成合力，表現為原子化。亞里士多德提出：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務，對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”[1]傳統村莊是一個開放的社會，人與人之間，戶與戶之間信息都是透明的，被費孝通先生稱之為熟人社會，人與人之間以地緣、血緣為基礎形成相關關系，公共事務得以受到大多數的照顧，道德、倫理、習俗能約束個人的行為，生成個人的責任與義務，以此維持社會結構的穩定。自20世紀八十年代以來，經濟制度改革農村實施家庭聯產承包責任制，大量的農村青壯年離開故土進入城市，農村的“熟人社會”形態開始發生變化，血緣、地緣形成的命運共同體轟然崩塌，農民分化為家庭個體，以個人利益為中心，缺少集體行動的基礎與動力，難以形成有效的合力，呈現出“原子化”，只留心與自己相關的公共事務。“熟人社會”形態對個人責任與義務的約束力減弱或消失，個人的正義感與是非觀模糊。基于“抬頭不見低頭見，留三分情面再相見”的面子思想和輿論監督形成人際交往的約束，較少出現損人利己、損公肥私、隔岸觀火、坐享其成“搭便車”的行為，而處于“原子化”形態中的村民，沒有德與法的約束，公共責任淡化，一方面事不關己高高掛起，不做出頭鳥、明哲保身，另一方面少數精明的農民利用機會與權力謀私利，村級公共事務該出力的不出力，該出錢的不出錢，該負責任的不負責任，有利益的時候爭著搶，沒有人講公道維持公平正義。

4.幫教不施難以提高能力，表現為平庸化。村干部執政、執行能力不足平庸化，村民、村社會組織民主參與能力不足邊緣化，市場經濟理念不足，公共資源利用率不高，經濟難以發展。人成長的途徑有兩種，一是傳幫帶，長者或老者對年輕人、老同志對新同事、上級對下級導師式的親自教授、傳授生活生產所積累的知識與技能，實踐中給予指點及時糾偏，減少失誤增加成功的可能性;一是系統學習，社會分工之后一對多的專職教育與培訓，專職教育者在固定的場所給學習者教授知識與技能，學成之后再參加實踐。后者在實踐中仍離不開前者這種學習方式與方法，傳幫帶這種傳統學習方式至今有效。但是在遠離德治、仁治與法治的農村基層，出于利己私心，傳幫帶漸行漸遠，而系統的培訓與學習還未盛行，村干部的成長全靠“悟”，費了不少的心思，走了不少的彎路，始終不得其要領，進而出現了村干部執政能力不足、執行能力不足，群眾滿意度低，表現為平庸化。同理，村民、村社會組織在缺少傳幫帶與系統培訓學習的環境中，走不出去、視野不開闊，市場經濟的價值理念不能入腦入心，無論是創業還是參政議政能力不足，自卑，畏手畏腳，亦步亦趨，難以真正提出自己的觀點，成就自己的人生，最終遠離政治，在村級治理中邊緣化。

5.考評不細難以評估效果，表現為隨意化。考評是干部的指揮棒、風向標。干部能否廉潔做事、認真做事、奉公做事、為民做事，很大程度上取決于“好官”這一評價機制。若以聽話為標準，則村干部會把“聽領導的”掛在嘴邊，處處不會讓領導為難，一切以領導的指示為重;若以穩定為標準，則村干部會把“搞定就是穩定，擺平就是水平”放在第一;若以群眾滿意為標準，則村干部才會時時主動接近村民問長問短，認真傾聽群眾的訴求，全力解決村民的困難。目前，村干部的考評標準以完成鄉鎮政府及其部門的下達任務為主，能積極配合完成任務就是好干部，不能完成就不是好干部，而在選舉前、選舉中對村民許下的承諾，往往拋之腦后，難以兌現。在實施目標責任制后，他們常常簽訂年度目標責任書、扶貧目標責任書等，考評缺少二級、三級指標，沒有細化難以評估效果。因此，村干部成了完成上級命令、指令的執行者，而不是村級治理的規劃者與指揮者。

三、革命老區村級治理能力提升的實現路徑

革命老區村級治理要實現村級良好的治理即“善治”的目標，必須充分發揮好村級中各個主體的作用，維護好各主體參與治理的積極性與持續性，協調好村莊與個人、個人與個人之間的利益，實現公共利益最大化。

（一）培育村級服務的“公共人”

村級高效治理的關鍵在于人，在于公共人。公共人的積極參與能有效提高村“兩委”、村級組織以及村級公共事務的運作質量與效率。首先，選拔與聘用具有公共性的人。具有公共性的人的顯著特征就是利他性，在思想與行動中表現為具有大局意識，集體利益高于個人利益，樂于參與集體活動，并為集體活動出力獻策。其次，宣揚團隊文化、營造團隊氛圍，多組織團隊活動，在團隊活動中激發人團結互助有愛的公共性，將“經濟人”逐漸轉化為“公共人”。第三，考核評價偏重德行、獎懲集體：集體勝，個人勝;集體敗，個人敗。在使用考核結果中，特別是在獎勵與提拔時，通過準入條件與禁入條件的雙向篩選，過濾掉“經濟人”激勵“公共人”。通過不斷地強化人的公共意識、公共精神、公共價值與公共治理能力，促使公共人的成長。

（二）提供公共空間構建公共精神

按照哈馬貝斯公共空間理論，公共空間具有政治功能，人們在一個介于私人與國家之間的公共空間，自由自愿地聚在一起，共同討論他們所關注的公共事務，形成一致意見，培育公共精神，維護公共利益。公共精神的培育重點關注三個要素：公眾、媒介、利益。首先，保障每個人的自由。自由包括三個方面：人身活動自由、言語表達溝通自由、加入退出自由。其次，提供媒介。須提供公共活動場所，不同于村辦公室、農村夜校等公務活動場所，要方便村民自由進入與退出，類似于廣場、古樹下人們樂于聚集的地點。第三，發布焦點利益信息。通過發布相關利益信息，引發個人（無論出于自衛或好奇）對于自身利益、他人利益或者共同利益都會引發思考與行動，積極參與討論。在不斷參與過程中，激發他們的公共精神與公共意識。

（三）設置公共議題提升治理能力

擁有公共空間是前提，提升治理能力是關鍵。能力的提升須日積月累，多從興趣入手。首先，轉變鄉鎮政府的管理觀念，村“兩委”、精英村民、普通村民才是村級治理的主體，鄉鎮政府起指導作用與服務作用，應放手、放權讓村級實現真正的自我管理、自我教育公共議題、自我監督與自我服務。其次，村“兩委”搭建村級治理平臺。除綜合服務中心、村以村（社區）黨支部委員會、村（居）民委員會、村（居）民（代表）會議、村（居）務監督委員會外，村“兩委”主動培育經濟、文化、環境生態、娛樂、教育等村級社會組織，形成“一核多元、共同治理”的治理體系。第三，議題設置從興趣型入手再到公益型。遵循先易后難的原則，先從村民感興趣的議題入手，如子女教育、養生保健、家庭和諧、農技交流等，讓村民愿意參與、敢發言、有底氣、有自信、有獲得感、有自豪感，在公共議題的討論與實踐中，自然而然形成公共協作、團結、互助意識，在一次次成功參與的實踐中提高參與能力，為公益型議題的成功參與打下堅實的基礎。

（四）發展商貿物流促進經濟發展

促進村級經濟水平的提高，可以通過兩種渠道，一是發展集體經濟，二是發展個體經濟。無論哪一種渠道，首先要解決的就是經營理念與貨物流通的難題。通過邀請周邊成功的企業與個人進行商業開發培訓，激發一部分有條件的村民先行先試，就地從事農產品的批發、轉銷與零售，動員有城市經營場所的部分村民從事直銷、代銷。其次，積極爭取精準扶貧、城鄉一體化、財政下沉等相關政策資金，建成村級互聯互通的交通網，便于農產品出村、外商進村。第三，積極推動電商發展、物流商發展。借助農村組織陣地標準化建設、電子商務進農村的機遇，初步搭建村支部帶頭、大學生、精英助力的電子商務服務站，成為農產品外銷的重要窗口。第四，化零為整形成產業化。先從本地特色產品如辣椒、土豆入手，統一培訓種植技能、發放農作物種子、統一技術指導、統一收購，統一由村電商、實體商銷售，逐漸形成本村產品產業化、標準化、規模化、品牌化。

（五）建立標準化測評體系促進治理改進

為切實提高村級治理成效，必須科學規范評價治理成效，減少人為主觀估計，使考評指標成為治理主體干事創業的重要指南、檢驗村級治理的重要標準。年初，村“兩委”、村級組織、黨員代表以及村民代表參加村級治理年度目標協商會議，就村級治理的范圍、內容、目標、各主體責任、時間等達成一致意見，并整理形成規范文本記錄在冊。然后，制定詳細的《村級治理成效測評表》，包括《村干部群眾滿意度測評表》《村級組織群眾滿意度測評表》《群眾自治合格測評表》三個子表。細化每一個子表中的一級指標、二級指標、三級指標，最初設計時一級指標3-5個，二級指標3-5個，三級指標10個以內。樣表打印以院落為單位進行討論修改。年終，以《村級治理成效測評表》檢驗各主體參與村級治理的實效，以此評估村干部、村級組織、村民的貢獻與不足，成為村干部、村級組織評優評先退出的依據，成為村民個人未來享受優質村級服務、政策的重要參考，以此激發村級各主體積極為村級治理貢獻個人智慧與力量，在村級治理的平臺上舞出自己的精彩，實現個人的價值，獲得滿滿的幸福。

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[責任編輯：熊文瑾]