淺析PPP模式下基建項目審計問題

楊琦

【摘 要】在近年各類基礎(chǔ)建設(shè)項目的建設(shè)與開發(fā)中，公私合營（PPP）模式在多種綜合開發(fā)模式中，受到了廣泛關(guān)注，但PPP模式的審計研究卻仍處于探究階段。論文根據(jù)PPP模式下基建項目的特點，對現(xiàn)行PPP模式下政府審計內(nèi)容和風(fēng)險點進行研究與探討，結(jié)合實際提出相應(yīng)的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式;基建項目;審計

【Keywords】 PPP mode; infrastructure projects; audit

【中圖分類號】F239.63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2018）12-0078-02

1 PPP模式

1.1 PPP模式

公私合營模式（PPP模式），是政府與私營企業(yè)定下特許權(quán)協(xié)議，從而組建伙伴關(guān)系共同分擔(dān)建設(shè)項目風(fēng)險的一種融資模式，有利于雙方共同獲利。就PPP模式而言，政府與社會資本之間的關(guān)系不僅是融資關(guān)系，也是一種伙伴關(guān)系。它是一項福利，長期合作，以及政府和社會資本之間的更多共享。在項目管理中，合作、利益分享和風(fēng)險承擔(dān)三個要素一直得到應(yīng)用，這也是PPP模式三個最基本的特征。因此，兼顧政府利益和社會投資，建立合理的風(fēng)險承擔(dān)機制，建立公平合理的利益分配制度，已成為PPP模式的一個非常重要的方面，PPP模式的實施運作和管理是一個高度復(fù)雜和專業(yè)化的系統(tǒng)工程。

1.2 PPP模式與傳統(tǒng)模式區(qū)別

PPP模式基建項目和傳統(tǒng)基建項目的根本區(qū)別在于投資模式變化帶來的一系列變化。對基建項目影響最大的是PPP模式和傳統(tǒng)模式的投融資模式和項目管理系統(tǒng)，這些不一致導(dǎo)致了建設(shè)項目管理和組織，審計基礎(chǔ)和程序的一系列變化。

具體區(qū)別如下：①參加人數(shù)增加，利益需求多樣化。傳統(tǒng)基建項目的主要參與者是政府級別和承包商級別，參與者很少，他們之間的關(guān)系是明確的。PPP項目的參與者包括政府層面，社會資本（包括國有企業(yè)，私營企業(yè)，外商投資企業(yè)）六個層次。②基建項目上級管理層的變化。過去的基建項目主要管理權(quán)在政府手里，而PPP項目的管理權(quán)分散在政府和社會資本兩個部門。③PPP模式是基于整個基建項目生命周期的項目流程，而傳統(tǒng)模式下，規(guī)劃、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和維護等各個環(huán)節(jié)相互分離，這在一定程度上不利于項目協(xié)調(diào)。

PPP模式對于國家審計來說是一個全新的挑戰(zhàn)，對基建項目的審計內(nèi)容、風(fēng)險方面等都有不同程度的影響。

2 PPP模式基建項目審計內(nèi)容及風(fēng)險點

2.1 PPP模式基建項目審計內(nèi)容

PPP項目的有效管理包括公平，透明的合作伙伴選擇流程，雙方平等的風(fēng)險和利益，改善社會和公共服務(wù)，以及項目的有效運作和可持續(xù)發(fā)展。從國家治理的角度看，審計機關(guān)在PPP模式審計中應(yīng)側(cè)重于以下四個方面：

2.1.1 項目決策階段

決策過程的法律合規(guī)性和合理性。國家審計是國家治理的重要組成部分，審計機構(gòu)應(yīng)重視項目審批過程中的合法合規(guī)性，包括PPP項目是否經(jīng)管理層相關(guān)管理部門批準(zhǔn)，可行性研究是否合理，項目預(yù)算是否科學(xué)合理，合作方式的特許經(jīng)營期限是否合適等，同時對項目進行合理分析，提出具有針對性和可行性的建議，提前審計工作，督促各部門做出科學(xué)合理審慎的決策，更好地從源頭上控制未來PPP項目失敗的風(fēng)險。

2.1.2 項目的投標(biāo)階段

確定公開透明的法律合規(guī)伙伴對于PPP項目的發(fā)展至關(guān)重要。審計機構(gòu)在PPP項目招標(biāo)過程中，應(yīng)審核PPP項目招標(biāo)投標(biāo)階段的公開性，透明性，合法性和合規(guī)性[1]。

2.1.3 項目合同管理

關(guān)于利益與風(fēng)險的分配是否科學(xué)合理，項目融資的相關(guān)理論認(rèn)為，項目風(fēng)險應(yīng)由負擔(dān)得起的合作伙伴處理，以盡量降低整體風(fēng)險項目。良好的PPP合同應(yīng)該在兼顧雙方利益的基礎(chǔ)上，做出科學(xué)合理的風(fēng)險分配。一是政府部門是否已經(jīng)確定PPP項目啟動階段的風(fēng)險;二是雙方簽訂的合同是否涵蓋了所有確定的風(fēng)險;三是風(fēng)險是否由最有能力的合作伙伴來滿足;四是利益分配是否合理，是否影響公眾利益。

2.1.4 建設(shè)和運營階段

PPP項目的建設(shè)過程與一般政府投資項目的建設(shè)過程相似。在大多數(shù)類型的PPP項目中，由于私營部門負責(zé)項目建設(shè)風(fēng)險并負責(zé)項目設(shè)計，建設(shè)，規(guī)格和質(zhì)量，審計部門的重點在于項目建設(shè)和運營的最終結(jié)果。一是項目是否按時完成;二是費用是否真實，為政府部門制定補貼和收費提供依據(jù);三是最終的項目成果是否能夠滿足公共服務(wù)的需求，項目的經(jīng)濟效益和社會效益是否符合預(yù)期，是否實現(xiàn)了預(yù)期。

2.2 PPP模式基建項目審計主要風(fēng)險點

基建項目的建設(shè)風(fēng)險可能是由于各種原因造成的。一般來說，可分為政治風(fēng)險，經(jīng)濟風(fēng)險，安全質(zhì)量風(fēng)險，進度風(fēng)險和人員風(fēng)險。

第一，政治風(fēng)險。主要包括兩個方面，國內(nèi)政策變化和國際變化，一般來說，政治風(fēng)險是普遍性的，也是不可控的，所以應(yīng)該加強項目建設(shè)前的環(huán)境風(fēng)險分析。第二，經(jīng)濟風(fēng)險。經(jīng)濟防線一般來源于三個方面，企業(yè)內(nèi)部，市場預(yù)測以及經(jīng)濟環(huán)境的變化，這就要求項目公司在承包建設(shè)項目之前充分研究其各種經(jīng)濟風(fēng)險。第三，安全風(fēng)險。安全風(fēng)險是經(jīng)久不衰的永恒話題。公共基礎(chǔ)建設(shè)項目本身的安全風(fēng)險較大，因此，在建設(shè)過程中，必須強調(diào)更加注重施工與加固，調(diào)度的設(shè)計，以及隧道安全等關(guān)鍵風(fēng)險點[2]。第四，進度風(fēng)險。主要是由于建設(shè)項目的施工不能在規(guī)定時間完成而產(chǎn)生的經(jīng)濟損失，或重大傷害。基建項目承包商的合同管理復(fù)雜煩瑣，管理工作高度準(zhǔn)確，嚴(yán)謹(jǐn)，細致。它涉及所有者的分包商，材料供應(yīng)商，測試和測試機構(gòu)以及屬于其他單位的許多其他合同文件。因此，要加強合同管理確保進度按時完成。第五，人員風(fēng)險。主要包括人才的流失以及員工舞弊欺詐，帶來重大影響的兩種情況。另外人員流失有可能導(dǎo)致內(nèi)部重要資料泄露，所以對公司中重要職務(wù)的員工任期，繼任期要有相關(guān)的政策支持。員工舞弊欺詐有兩種情況：一種是有意識欺詐，二是員工的無意疏忽造成重大風(fēng)險，例如，買方偷偷收到回扣，以次充好等。另外，管理者犯下的錯誤也可能導(dǎo)致項目質(zhì)量和安全隱患。疏忽現(xiàn)象會導(dǎo)致公司的經(jīng)濟利益受到損害，甚至造成重大的質(zhì)量和安全問題。

3 PPP模式基建項目審計應(yīng)對策略

第一，應(yīng)重視對項目預(yù)算編制過程的審計。確定社會資本和合作伙伴投資的比例和數(shù)量以及相關(guān)權(quán)利，義務(wù)和責(zé)任是政府確定的重要依據(jù)。如果估計不正確，則設(shè)計更改太大，這將從根本上影響PPP模式的運營效率。因此，有必要進行估計或估計審計。第二，應(yīng)重視對社會投資者選拔過程的審計。國家發(fā)改委規(guī)定，運營費用不足以支付投資成本，需要政府對部分資金或資源的補貼項目可通過政府的建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT），建設(shè)-經(jīng)營-運營（BOO）等措施進行推廣為特許經(jīng)營權(quán)或直接投資股份等提供額外補貼;由于缺乏“用戶支付”的基礎(chǔ)，主要依靠“政府支付”來收回投資成本的項目可通過政府采購服務(wù)，建立業(yè)主運營（BOO）等市場模式和委托經(jīng)營。PPP模式的選擇要求審計師對模型選擇，程序和合同文本進行嚴(yán)格審查和全面審計。第三，應(yīng)重視建設(shè)期間的質(zhì)量和進度審計。傳統(tǒng)模式下的建設(shè)項目審計重點是預(yù)算執(zhí)行和最終賬目審計完成。因此，審計師在施工期間的審計主要集中在資本額度，審計資金是否募集，資金使用是否合法，但PPP項目政府和公眾更關(guān)注項目的質(zhì)量和有效性。因此，審計機構(gòu)應(yīng)該從財務(wù)審計主導(dǎo)轉(zhuǎn)向質(zhì)量和進度審計。第四，應(yīng)重視操作風(fēng)險管理和內(nèi)部控制，深化工程項目管理審計。對于PPP項目而言，審計機構(gòu)應(yīng)以風(fēng)險為導(dǎo)向，將管理審計延伸至內(nèi)部控制審計，運營責(zé)任審計等，體現(xiàn)管理審計的層次性和系統(tǒng)性。第五，應(yīng)開展強調(diào)項目導(dǎo)向的績效審計。對于PPP項目的實施，政府不僅注重合作伙伴的經(jīng)濟效益，而且更注重項目的有效性和公共服務(wù)能力。因此，PPP項目的審計應(yīng)采用效果導(dǎo)向的績效審計。更加注重實施國家宏觀投資政策及其實施效果，形成有效審計、經(jīng)濟審計、效率審計和環(huán)境審計四位一體的績效審計體系。

PPP模式基建項目是中國目前較為高效的社會公共設(shè)施建設(shè)方式。通過采用PPP模式，有效解決了政府資金周轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，同時促進了民營企業(yè)的發(fā)展。為保證PPP模式的合理使用，更好地優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)政府與企業(yè)的互利共贏，需要依賴于國家審計的監(jiān)督，有效降低風(fēng)險因素，為PPP模式的順利開展提供保障，促進PPP模式基建項目的更好發(fā)展。

【參考文獻】

【1】陳胤默，范維輝.PPP跟蹤審計理論與政策建議[J].中國物價，2017（6）：88-91.

【2】郭琳.PPP模式審計重點探討[J].審計月刊，2017（09）：11-13.