政府購買服務(wù)范圍的研究

摘要：與西方國家相比，我國的政府購買服務(wù)實(shí)踐是剛剛起步，十八大以后，我國政府出臺了一系列文件，本文以法政策學(xué)為視角，以中央相關(guān)文件為樣本，對中央政府購買服務(wù)范圍的確定要素和方法進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù)；范圍；確定要素

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0219-01

作者簡介：吳鐘秀，男，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生在讀。

我國《政府采購法》及其《實(shí)施條例》忽視了政府購買服務(wù)范圍的具體規(guī)定，勢必造成實(shí)踐中政府購買服務(wù)范圍或內(nèi)容的因無法可依而混亂，因此，如何確定政府購買服務(wù)范圍是個亟待研究的問題。

一、中央行政規(guī)范性文件對政府購買服務(wù)范圍的規(guī)定較模糊

我國的政府購買服務(wù)制度是從中央到地方自上而下推行的，政府購買服務(wù)的主要依據(jù)中是央政府相關(guān)文件，中央文件是本文研究的主要樣本。中央文件主要包括民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、財政部、民政部下發(fā)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，以及財政部、民政部和工商總局聯(lián)合下發(fā)關(guān)于印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）的通知》（以下簡稱《管理辦法》）。但是我國中央政府文件對政府購買服務(wù)的范圍規(guī)定，處于模糊的現(xiàn)狀。

（一）“事務(wù)性管理服務(wù)”等肯定性闡述過于概括，難以理解

十八屆四中全通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這是我國第一次將政府購買公共服務(wù)提到國家改革的層面，這里的“事務(wù)性管理服務(wù)”正是政府購買服務(wù)的范圍。政府新增或臨時性、階段性的服務(wù)事項，適合社會力量承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)按照政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行。”到底哪些政府事務(wù)是“適合社會力量承擔(dān)的”才是對政府購買服務(wù)范圍的界定，沒有相關(guān)具體細(xì)化的規(guī)定。

（二）否定性闡述的過于籠統(tǒng)，難以把握

《管理辦法》規(guī)定了政府購買服務(wù)的否定性原則，如第12條：“不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項，不得向社會力量購買。”中央政府在《管理辦法》之前出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)[2013]96號和《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》（財綜[2014]87號）中也有同樣的規(guī)定。其實(shí)質(zhì)內(nèi)容涉及到：一是不屬于政府職能范圍，是行政權(quán)邊界問題，我國只有《行政許可法》有關(guān)于行政許可權(quán)的界限；二是政府直接提供包含“政府固有職能不向市場和社會購買的原則”，其法理依據(jù)是法律保留原則，由于我國憲法和行政組織法的不完善，并沒有明細(xì)規(guī)定我國政府的固有職能。由此可見，中央政府文件將政府購買服務(wù)規(guī)定得過于原則。

二、確定政府購買服務(wù)范圍的觀點(diǎn)

（一）確定政府購買服務(wù)范圍的要素

從各國的政府購買服務(wù)實(shí)踐看，都很難將政府購買服務(wù)的范圍用概括或列舉的方法進(jìn)行規(guī)定，可見，做出具體規(guī)定是很難的實(shí)現(xiàn)，因此，影響政府購買服務(wù)范圍的必要因素值得關(guān)注，具體必要因素應(yīng)包括：第一，從行政職能的視角考慮，公共行政的范圍較大，只要公共利益的需要就是公共行政的范圍，如《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》財綜[2014]87號規(guī)定：“按照突出公共性和公益性原則，逐步擴(kuò)大承接政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模。”這就是從公共利益考慮而確定的范圍。第二，從市場與社會組織的成熟度的視角考慮，政府購買服務(wù)的承接者是否能夠提供合格的服務(wù)是個問題，如民辦養(yǎng)老院、社會慈善機(jī)構(gòu)等社會組織，是否符合政府公共服務(wù)要求，很難說。因為我國一直以來的一元治理結(jié)構(gòu)，社會組織都存在一定的問題，因此，社會組織等社會力量的成熟程度，也是必須考慮的要素。第三，從國家安全的視角考慮，如考慮國防安全等因素，危害國家安全的事務(wù)要謹(jǐn)慎購買。

（二）確定政府購買服務(wù)內(nèi)容的方法

1.西方美國、英國等國家的以下成功經(jīng)驗值得借鑒

（1）借鑒美國的經(jīng)驗，美國政府判定一種服務(wù)是否可以外包的主要標(biāo)準(zhǔn)是那些與公眾利益具有緊密關(guān)系，必須由政府雇員來行使的職能，如司法、公共政策、公共財政等方面的職能；政府固有職能一般不外包，但也有部分政府固有職能外包的實(shí)例，如警察和監(jiān)獄管理事務(wù)等也有社會機(jī)構(gòu)參與提供。

（2）借鑒英國政府的市場檢驗法。英國撒切爾首相曾經(jīng)推行公共服務(wù)市場化改革，首先對政府承擔(dān)的職能與服務(wù)進(jìn)行市場檢驗。市場檢驗適用的條件是，只有在明確了這些活動是政府義不容辭的責(zé)任且無法實(shí)行私有化的前提下，才可以不考慮進(jìn)行市場檢驗。

2.結(jié)合我國地方簡政放權(quán)的改革背景，完善行政組織法

（1）行政組織法任重道遠(yuǎn)，必須完成以下梯隊性問題：界定政府行政權(quán)，并厘清行政權(quán)的界限，是確定政府購買服務(wù)范圍的基礎(chǔ)；加快政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)等的行政管理體制改革；科學(xué)劃分政府治理和社會治理界限。

（2）通過行政組織法規(guī)定政府固有職責(zé)。有的學(xué)者提出涉及政府責(zé)任的職能不能委托。

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