中國縱向立法權限劃分標準研究現(xiàn)狀概述

摘要：國家的縱向立法權限劃分即中央與地方立法權限的劃分不是一個新鮮的課題，是古今中外學術界經(jīng)久不衰的探討話題，明確中央與地方立法權限的劃分標準對于學術研究和立法實踐都有著至關重要的意義。迄今為止，我國學術界關于中央與地方立法權限的劃分標準有多種不同理論，可以總結為四種：重要程度說、影響范圍說、性質(zhì)說、復合標準論，每種說法都各執(zhí)一詞，也各有利弊。

關鍵詞：中國縱向立法權限；劃分標準

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0210-01

作者簡介：李婷婷，遼寧師范大學法學院，2015級憲法與行政法學專業(yè)碩士研究生。

關于我國中央與地方立法權限劃分標準的探究在我國學術界并不是一個新興的話題，而是從改革開放后就一直在探討的話題，只是學術界多以地方立法權限為切入點進行探討，然而隨著《組織法》和《立法法》的相繼出臺，尤其是2015年《立法法》修正案中提出的擴大地方立法權之后，學術界關于地方立法權限的討論更加激烈。筆者認為這種狀況短期內(nèi)不會得到解決，這種狀況存在的根本原因在于我國學術界關于我國縱向立法權限的劃分還沒有一個得到普遍認同的劃分標準，一旦劃分標準確立，關于縱向立法權限劃分的所有問題都將迎刃而解。

目前，我國學術界關于我國中央與地方立法權限劃分標準的學術觀點主要有以下幾種：

第一，重要程度說。立法事項的重要程度是我國現(xiàn)行憲法和立法法劃分中央和地方立法權限的依據(jù)，關于這一點很多學者在其相關研究中均有提及。封麗霞在其所著的《中央與地方立法關系法治化研究》一書中提出，我國憲法中關于中央專屬立法事項的規(guī)定采用了重要程度的央地立法權限劃分標準進行列舉，而對于地方法規(guī)的立法范圍僅僅做了原則性規(guī)定。關于這一點，張千帆，蔡定劍，劉莘，周旺生等在其相關研究中皆有所示。

第二，影響范圍說。張千帆在《流浪乞討與管制——從貧困救助看中央與地方權限的界定》一文中，以流浪乞討行為的管制為例進行央地立法權限界定的研究，他指出我國憲法和立法法都提到了中央和地方分權的問題，但并未提出可操作的方案，因此我國在界定中央與地方立法權限時需要借鑒聯(lián)邦國家的經(jīng)驗，即以“影響范圍”作為劃分央地立法權限的標準。在其所著的《憲法學導論——原理與應用》一書中，他強調(diào)了地方自治的重要性，提出根據(jù)立法原則中的民主原則和科學原則，在明確中央與地方立法權限的劃分標準時應該采用影響范圍說。

第三，性質(zhì)說。王浦劬在《中央與地方事權劃分的國別經(jīng)驗及其啟示——基于六個國家經(jīng)驗的分析》一文中提出“以事項定權屬，以事項配事權”的央地立法權限劃分進路，即以公共事務的屬性作為中央與地方立法權限的劃分標準。他認為，公共事務的屬性包括五種：政治屬性、經(jīng)濟屬性、民族屬性、自然屬性和國家發(fā)展戰(zhàn)略屬性。當然公共事務的屬性也有主從之分，一般來說，公共事務的政治屬性和經(jīng)濟屬性居于主導地位，這其中政治中的主權屬性是公認的不容置疑的主導屬性，這一點在現(xiàn)行憲法和立法法中都有體現(xiàn)，凡是涉及國家主權的事項都是中央專屬立法事項。他的這種觀點相較于前兩種而言是一種新的劃分思路，但是他并未對“性質(zhì)說”的具體劃分體系進行研究，這就使得這種劃分標準的可行性大打折扣。

第四，復合標準論。封麗霞認為，從憲法和立法法來看，我國關于中央與地方立法權限的劃分標準采用的是“重要程度說”，這種劃分方式雖然可以防止地方濫用立法權，但是會引發(fā)另一種極端局面，那就是立法的空缺，其直接表現(xiàn)就是中央在有些應該由其專屬的立法事項上沒能及時立法，導致立法虛置；而對于一些應該由地方立法的事項，地方以此為借口不作為或者胡作為、亂作為，同時也容易出現(xiàn)濫用立法權，地方法規(guī)規(guī)章泛濫、冗雜的現(xiàn)象，對我國的法治建設產(chǎn)生嚴重的負面影響。我國在確定立法權限劃分標準是應該充分考慮我國的國情和當前的立法現(xiàn)狀，應當將堅持中央立法的統(tǒng)一性和兼顧地方立法的靈活性相結合，在現(xiàn)行的國家建構和法律體系允許的范圍內(nèi)，在“重要程度說”的基礎上合理引進“影響范圍說”，這對于我國構建民主科學的縱向立法權限劃分體系有著至關重要的作用，可以使中央立法和地方立法能夠規(guī)范在各自的限度內(nèi)同時又具有某種可操作性的平衡，然后以此為基礎建構起一種在目標和行動方面權威、高效、有凝聚力的中央立法權，和受其規(guī)范的高效、民主、有向心力的地方立法權所共同組建的中央與地方縱向立法權限劃分體系，進而實現(xiàn)中央與地方關系的法治化，這一點在其著作和論文中皆有體現(xiàn)。

筆者認為，從我國目前的立法實踐來看，我國中央與地方立法權限的劃分標準包括兩個層次，第一個層次是中央與地方即中央與省之間立法權限的劃分標準，第二個層次是地方各級即省、市、縣之間的立法權限的劃分標準。結合我國國情和立法實踐，筆者認為較為科學的劃分方法是，中央與地方之間采用“重要程度說”即以立法事項的重要程度為劃分標準，將關乎國家主權和國家制度的相關事項劃歸中央專屬立法事項，地方只能遵守和執(zhí)行無權進行解釋；地方各級之間立法權限的劃分以立法事項的可治理性為標準，即立法事項只是地方性問題，通過地方法規(guī)規(guī)章即可解決。

[參考文獻]

[1]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.

[2]封麗霞.中央與地方立法關系法治化研究[M].北京：北京大學出版社，2008.

[3]劉莘主編.立法法[M].北京：北京大學出版社，2008.

[4]張千帆，葛維寶編.中央與地方立法關系法治化[M].南京：譯林出版社，2009.

[5]張千帆.國家主權與地方自治[M].北京：民主法制出版社，2012.endprint