探究農村“兩權抵押”政策實施過程中的問題

祝海潔+劉瀛瀅+王曉瑩+孫之薦+趙子璇

摘要：為了更好地盤活農村經濟，國務院聯同中央人民銀行頒布有關一農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款的試點辦法和意見。我們團隊秉著從實踐中探尋真知的理念，利用暑假時間到平度、沂南以及滕州等試點地區進行了調研，真正地了解了政策的理論制定與現實實施存在的差距以及實施過程中出現的問題。

關鍵詞：農村土地承包經營權；宅基地使用權；兩權抵押；試點地區調研

中圖分類號：D922.32；F832.43文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0155-02

作者簡介：祝海潔（1998-），女，山東諸城人，煙臺大學法學院，學生；劉瀛瀅（1998-），女，貴州遵義人，煙臺大學法學院，學生；王曉瑩（1997-），女，山東臨沂人，煙臺大學法學院，學生；孫之薦（1997-），女，遼寧丹東人，煙臺大學法學院，學生；趙子璇（1998-），女，山東青島人，煙臺大學法學院，學生。

一、問題的提出

為深化農村金融改革創新，落實《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款的試點意見》，中國人民銀行會同有關部門聯合印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，依法穩妥規范推進農村“兩權”抵押貸款試點，同時，貸款試點將給資本市場帶來巨大的投資機會。

二、“兩權抵押”政策概述

（一）主要文件

2016年3月，人民銀行和相關部門聯合印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。

（二）概念

農村的土地承包經營權和農村房屋財產權符合條件的可以進行抵押貸款。

1.農村土地承包經營權抵押。農村土地承包經營權，就是農民承包農村土地的時候，獲得的對土地物權性質的承包和經營權力。

2.農村農民住房財產權抵押。農民住房財產權抵押，是指抵押人（原住戶）將村委會所劃宅基地上的房屋（不動產），作為其債權擔保行為中的物權屬性部分，在借貸人不按時履行債務時，接受住房財產抵押的人可以將住房財產拍賣、折價，從中受償。

（三）山東試點地區

土地經營權：東營市河口區、青州市、平度市、沂南縣、武城縣、棗莊市臺兒莊區、沂源縣、壽光市、莘縣、樂陵市。

農村房屋財產權：肥城市、滕州市、漢上縣。

（四）發展前景

當前，我國正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，農村土地經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營是現實選擇，傳統農戶和家庭農場等新型農業經營主體對盤活“兩權”存量資產存在現實需求。慎重穩妥開展“兩權”抵押貸款試點，是適應農業現代化發展、適度規模經營和新型城鎮化的現實需要，有利于盤活農村土地資產，增強農村土地資源效能，推進農村金融產品和服務方式創新，為農村金融注入新活力，提高農民貸款的可獲得性和便利性，促進農業現代化加快發展。

三、調研設計與方法

（一）調研課題

探究農村“兩權抵押”政策實施過程中的問題。

（二）調研地點

調研地區在山東省內，旨在了解山東內各試點地區“兩權抵押”政策的實施現狀以及在此過程中所出現的問題。主要調研地點是青島平度，臨沂沂南，棗莊滕州。四、“兩權抵押”政策實施過程中存在的問題

經過調研，我們了解到兩權抵押的推行和實施都存在一些棘手的問題，比如：農村承包土地經營權抵押受制于土地附屬物資產評估機構缺乏且評估費用過高、缺乏金融保險機構參與、政府擔保基金尚未建立等因素。

（一）農民住房財產權抵押貸款

1.現行法律對“農民住宅財產權”這一概念界定不清。

2.農民房屋與宅基地產權登記制度尚不完善。

3.交易市場的缺失制約了農民房屋與宅基地估價體系的形成。

4.社會保障體系不完備。

（二）農村土地承包經營權抵押貸款

1.評估環節存在缺位。

2.金融保險參與經營權抵押貸款尚未破題。

3.政策性擔保平臺尚未建立。

4.產權流轉交易市場不夠完善。

5.農民對政策了解少且積極性較低。

五、“兩權抵押”政策實施過程中存在的問題的相應解決措施

針對以上種種問題，我們詢問了有關銀行負責人和政府有關工作人員，他們都提供了他們想要解決這些問題的方法，我們對此進行了總結：

（一）農民住房財產權抵押貸款

1.明晰抵押標的范圍。應當秉承《兩權抵押指導意見》的立法理念，將《物權法》等法律文件中規定宅基地不得抵押等與《兩權抵押指導意見》中不一致的加以修改，將宅基地使用權及房屋的附屬設施一起抵押，以保持房地一體的物權法原則。

2.合理規范抵押人的抵押條件。首先要從兩方面下手：一是抵押人是否確定除被抵押的房屋外還有其他房屋可以提供居住；二是抵押人是否一定會做出承諾保證不再申請宅基地，我國所規定的“一戶一宅”是指農戶只能無償申請一個宅基地。

3.合理確立抵押設立條件。一是農民住宅在設定抵押時無需征求集體經濟組織的許可；二是貸款用途不應局限于農業生產，應尊重借款人自主決定權。

4.完善抵押權的實現機制。一是構建限制性拍賣清償程序，二是豐富抵押權實現方式，應當增收強制管理制度，三是解除受讓人的限制。

5.完善農民住房財產權抵押市場。需要著力從以下三個方面做準備：（1）是完善農民住宅產權登記制度。一是要大力推動宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒發證書的進程，確立統一登記機關。（2）積極構建農村產權交易市場。加大對農村產權交易市場的資金投入，加快對農村產權確認工作與頒證登記，完善信息內容加快共享步伐，建立健全農民補償機制與交易風險提前預警的機構。（3）建立一個農村產權登記機構。

（二）農民土地承包經營權抵押貸款

1.完善抵押擔保體系，拓寬有效擔保物范圍。出臺正式文件，明確農村土地承包經營權抵押的條件和范圍，對土地承包經營權進行產權登記，頒發具有法律效力的產權證書，憑此作為貸款抵（質）押標的物；建立專業、規范的涉農資產評估體系，發展涉農資產評估中介服務市場，提供涉農資產評估。

2.建立貸款風險保障機制，確保銀行信貸資產安全。各金融機構應積極探索銀保合作的新思路，積極拓展適合農村實際情況的農業保險領域及產品，在風險可控前提下，提高涉農金融機構對農業信貸投放的積極性。

3.創新農村金融產品，完善信貸管理體制。要進一步提升現有農村小額信用貸款的內涵，增加小額信用貸款額度，延伸貸款對象，拓寬貸款用途，延長貸款期限。在貸款方式上，可實行信用擔保和抵押擔保并重的方式。

4.深化涉農各項改革，加強農村金融服務。著力改善優化農村金融服務，加快農村金融組織、產品和服務創新，完善并落實涉農貸款規模、農村金融機構定向費用補貼和市域金融機構涉農貸款增量獎勵等政策，充分激發金融服務“三農”發展的內在活力。

5.加快土地確權頒證，完善農村產權交易體系。進一步規范農村產權交易和產權交易平臺建設，完善服務功能，擴展服務空間，優化服務環境，加快形成上下聯動、全面覆蓋的農村產權流轉交易服務體系，在賦予農民財產權利的同時，有效解決承包地經營權抵押處置難問題。

6.放寬農村土地承包經營權的流轉限制。在法律層面上，適當修改物權法和農村土地承包法，對土地管理法中有關集體土地流轉的部分作擴大解釋，明確抵押合同的法律效力，更好地保障農村經濟的城鎮化發展。

[參考文獻]

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