對甘孜州野生動植物資源保護立法的幾點思考

摘要：甘孜州野生動植物資源保護制度是甘孜州生態立法的重要組成部分，結合我國目前關于野生動植物保護立法現狀和甘孜州的實際情況，筆者選取了野生動物致人損害補償制度和野生植物保護補償機制構建這兩個問題進行分析，以期能為甘孜州生態立法略盡綿薄之力。

關鍵詞：野生動物致人損害；補償制度；野生植物保護補償機制

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0067-02

作者簡介：武雪萍（1986-），女，河北張家口人，四川民族學院法學院，講師。

目前，我國野生動植物資源法律保護已經初步形成體系，野生動植物資源保護工作取得了一定的成就。但是甘孜州在野生動植物保護方面的立法情況并不樂觀，僅在《甘孜藏族自治州草原管理條例》和《甘孜藏族自治州礦產資源管理條例》中有少量關于當地野生動植物保護的規定。同時，由于我國現有的保護動植物法律、法規仍有許多有待完善的地方，尤其是野生動物致人損害補償制度的規定缺乏可操作性和野生植物保護補償機制缺失更是不容忽視，筆者針對這兩個問題進行深入思考，并結合甘孜州現狀提出完善建議。[1]

一、野生動物致人損害補償制度的完善

（一）現狀與問題

野生動物是國家保護的對象，但是由野生動物引發的另一個問題也不容我們忽視，即野生動物傷人事件。甘孜州野生動物資源豐富，野生動物傷人事件發生的概率更高，人類與野生動物生存空間的矛盾不容忽視。我國《野生動物保護法》第十四條規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定”。我國《陸生野生動物保護實施條例》規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物受到損失的，可以向當地人民政府的保護野生動物行政主管部門提出補償要求。經調查屬實并確定需要補償的，由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府的有關規定給予補償”。由上述規定可知，我國法律對野生動物致人損害補償辦法采取了授權性規定，由當地人民政府自行制定補償辦法并給予補償。[2]但受甘孜州經濟發展水平所限，當地并沒有制定補償辦法。這種現狀就造成了當地實踐中出現野生動物傷人事件無法可依，當地政府迫于財政壓力，只是象征性的給予很少的補償甚至沒有補償。

除了以上問題之外，我國現有關于野生動物致害賠償法律制度還存在以下問題：第一，損害補償范圍過于狹窄。對于野生動物造成的“農作物或其他損失”的補償范圍，法律沒有規定。一般情況下，當地政府只會補償直接損失，對于間接損失很少納入補償范圍，這顯然是不公平的。部分農作物或牲畜其價值不僅包括自身價值，其孳息的價值更是其價值的重要組成部分，因此政府在確定賠償范圍時應充分考慮受損害物的孳息問題。由于受損害者多數都生活在野生動物活動頻繁的地區，只有對其損失進行公正估算，合理補償，其合法利益才會受到保護，才能提高他們保護野生動物的積極性。如果他們的損失得不到應有補償，久而久之，他們可能會對野生動物產生敵視情緒，對野生動物保護工作是極為不利的。第二，沒有明確的補償主體。根據我國現有法律的規定，對野生動物致害補償責任實質上是由地方政府來承擔的。但是甘孜州是經濟欠發達地區，野生動物致害賠償問題很大程度上成為了當地財政的一種負擔，這使得當地政府保護野生動物的積極性不高。而且，地方政府包括市級、縣級和鄉鎮政府，究竟應該由哪一級地方政府承擔補償責任法律沒有做出規定。這種模糊的規定，在實踐中就會造成相互推諉狀況的出現，實質上受損害的還是當地人民，這對野生動物保護形勢是不利的。最后，補償經費來源沒有保障。甘孜州野生動物資源豐富，但是經濟也相對落后，在現有的經濟現狀中，又要承擔野生動物保護的職責，這勢必會增加當地的財政支出。這種情況下，野生動物致害補償經費不能落實到位就不難理解了。[3]

（二）完善思考

我國《野生動物保護法》及其它相關法律法規中提及了野生動物致人損害賠償制度，但這些問題過于原則化，缺乏可操作性。因此，筆者對這一制度提出如下完善建議：

第一，明確野生動物致害補償義務主體。野生動物資源屬于國家所有，由國家承擔動物致害補償義務符合權利義務相統一原則，但《野生動物保護法》第十四條規定將賠償義務主體籠統的界定為當地政府，顯然過于原則化。筆者建議可將義務主體限定為縣級政府野生動物行政主管部門或自然保護區的行政主管部門。

第二，將間接財產損失納入損害補償范圍。間接財產損失包括以下兩種情況，即被損害的農作物或牲畜的孳息的價值和因設立自然保護區等使土地所有者、使用者、林地所有者、使用者的自由使用受限從而減少的財產收益。同時，非重點保護的野生動物造成的損失也應屬于賠償的范圍。

第三，損害補償資金采用中央財政支付為主，輔之以地方財政支付，同時廣泛募集社會各界捐款與國際相關組織的援助資金。甘孜州應將該項支出納入地方財政預算，設立專項基金，規范管理，專款專用。

第四，加強野生動物管理。野生動物棲息環境受到破壞，導致其不得不到人類的活動場所來覓食是發生野生動物致害事件的重要原因。所以在甘孜州野生動物保護立法中規定，禁止毀林開荒，限制對天然林的采伐，恢復和保護野生動物的棲息環境，是減少野生動物致害事件的一個重要方式。同時，個別種類的野生動物過分繁殖，種群數量超過了當地環境的承載能力，也是不利于整個生態系統的平衡的。因此以法律的形式規定對這些野生動物進行遷徙或經過科學論證后有規劃的進行獵殺，以控制種群數量，減少野生動物致害事件。

第五，積極探索商業保險的方式。資金問題是野生動物致害補償制度實施的一個瓶頸，以商業保險的方式構建補償制度不失為一種有益的探索。我國云南省野生動物資源豐富，但亞洲象致損事件的頻發也不能不引起人們的關注。為妥善解決亞洲象致損事件補償問題，西雙版納自然保護管理區與當地保險公司達成西雙版亞洲象公眾責任保險協議，這是中國第一份亞洲象公眾責任保險合同，在國內外都沒有先例。該協議的簽訂，對緩解人象沖突將起到積極促進作用，受災群眾將得到更多賠償，逐漸實現由政府直接補償向商業保險賠償的轉變。[4]這一做法值得借鑒，政府可以購買野生動物致害保險，當發生應由政府承擔賠償責任的野生動物致害事件時，由保險公司予以理賠，這會大大減輕由野生動物致害賠償造成的政府財政負擔。endprint

二、野生植物保護補償機制構建問題

（一）問題

野生植物資源的所有權歸屬有國家所有和非國家所有兩大類。我國《野生植物保護條例》第十六條規定：“禁止采集國家一級保護野生植物。因科學研究、工人培育、文化交流等特殊需要，采集國家一級保護野生植物的，必須經采集地的省、自治區、直轄市人民政府野生植物行政主管部門簽署意見后，向國務院野生植物行政主管部門或者其授權的機構申請采集證。采集國家二級保護野生植物的，必須經采集地的縣級人民政府野生植物行政主管部門簽署意見后，向省、自治區、直轄市人民政府野生植物行政主管部門或者其授權的機構申請采集證。采集城市園林或者風景名勝區內的國家一級或者二級保護野生植物的，須先征得城市園林或者風景名勝區管理機構同意，分別依照前兩款的規定申請采集證。采集珍貴野生樹木或者林區內、草原上的野生植物的，依照森林法、草原法的規定辦理”。根據上述規定可知，即使是對非國家所有的野生植物資源進行利用，可能也要受到我國法律法規的制約，這勢必會造成野生植物所有者合法財產權益的損失，其實質是為了公共利益而犧牲了個人利益。如何在公共利益和個人利益之間找到平衡點，如何調動野生植物所有者保護和管理的積極性，構建野生植物保護補償機制至關重要。我國現行法律法規中尚無對除國家之外的野生植物所有者因為承擔了保護野生植物的義務，而犧牲個人利益的補償問題有所規定。只有在《森立法》中對生態林補償問題進行了初步探索。我國《森林法》第八條規定：“國家設立森林生態補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木營造、撫育、保護和管理”，對那些沒有經濟收入來源的公益林的經營者進行一定的補償，此項規定可以視為我國的生態林補償制度

的重要法律依據。但這一規定過于原則化，對于補償的標準、補償的條件、補償責任承擔主體等問題都沒有做出規定，在實踐中存在不少問題。由上文分析可知，構建野生植物保護補償機制勢在必行、意義重大，但任重道遠。野生植物保護補償機制中補償的對象如何確定？補償的標準是什么？補償方式有哪些？經費從何而來？上述問題都是構建野生植物保護補償機制必須要解決的問題，值得深入探索和思考。

（二）對策

隨著我國集體林權改革的不斷推進，森林經營者因野生植物資源保護而利益受損的問題日漸清晰的浮現在公眾面前，如何在保護野生植物資源和不損害森林經營者利益之間找到契合點，成為學者們關注的焦點。建立野生植物保護補償機制的呼聲也越來越高。關于生態補償問題在多年前已經在我國的水資源開發利用、礦產資源開發等領域開始實踐，并取得了很多經驗，還形成了“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復，誰受益，誰補償”的基本原則。借鑒其它領域成功經驗，構建野生植物保護補償機制，筆者認為應明確以下幾個問題：

第一，將補償對象界定為經營的林地中分布著國家重點保護野生植物并采取了卓有成效的保護措施的林地經營者。根據《野生植物保護條例》第十六條規定可知，采集利用重點保護野生植物是受到限制的，林地所有者或承包者也不例外。所以野生植物保護補償的對象應是經營的林地中分布著國家重點保護野生植物并采取了卓有成效的保護措施的林地經營者。

第二，補償標準以實際損失為依據。因有需保護的野生植物分布，會使林地經營者的采伐量減少而帶來經濟損失。因此，在確定野生植物保護補償標準時，可將減少的采伐量按照當時的市場價格進行計算，將損失的林價予以全額補償。此種補償標準簡單易行，對林地經營者也相對公平，可執行程度高。

第三，以現金補償為主，輔之以精神補償等其它補償方式。現金補償是最常用、最直觀的補償方式，但其弊端也不容忽視。由于計算損失量是一個復雜的過程，多數情況下，僅給予金錢補償不足以彌補林地經營者的全部損失，因此必須輔之以其它補償方式，如因野生植物分布情況不同而收取不同的林地承包費、給予精神獎勵等。

第四，構建野生植物資源利用補償收費制度。被批準利用野生植物資源的經營者因野生植物資源而受益，按照“誰受益、誰付費”的原則，這些經營者應當成為主要的補償支付的主體，建立野生植物資源利用補償收費制度。[5]此種制度的建立有利于平衡林地經營者和野生植物資源利用者之間的利益，從而形成野生植物資源利用的良性循環，實現野生植物資源的可持續開發利用。

[參考文獻]

[1]喬世明主編.民族自治地方資源法制研究[M].北京：中央民族大學出版社，2008：73.

[2]羅東.西藏地區野生動植物資源法律保護研究[D].廣西師范大學碩士研究生學位論文，2014.

[3]張俊杰.我國野生動物保護的立法問題研究[D].黑龍江大學碩士學位論文，2007.

[4]武建雷，賀佳飛.云南為亞洲象買保險[J].云南林業，2009，30（6）.

[5]李鈺.寧夏六盤山野生動植物資源保護立法現狀與完善[J].中國政法大學學報，2011（2）.endprint