政府信息公開制度研究
——以韓國信息公開制度為例

（上海理工大學 上海 200093）

一、政府信息公開理論分析

（一）政府信息公開的概念界定

政府信息的公開是指有關政府日常事務的信息可以被公眾熟知且自由獲取。政府根據公眾的信息申請，將所管理的信息以副本或閱覽形式給予申請人，這些信息大都是按照法律法規規定能夠公開發布的內容。政民信息共享的這種模式，一方面要求政府機構有公開信息的能力和意愿，另一方面也要求公民能夠消費政府公開的信息，即公民有參政議政的意識。但是政府信息的需求方和供給方往往由于立場不同，導致信息公開的效果不甚理想。

（二）政府信息公開的研究理論

委托-代理理論作為經濟學方面的研究理論常被用于政府行為的研究當中。在該理論中，公眾是公共權力的初始委托人，政府則是公共權力的法定代理人。政府作為受托人管理日常公共事務，并需要對公眾負責，政府對于公共事務的決策信息對公眾的生活起著至關重要的作用。公眾作為委托人則有權了解代理人工作績效，然而兩者之間存在信息不對稱，公共權力的受托人常常通過侵害委托人利益的方式來謀取私利。委托人和代理人的利益就此產生分歧，因此，需要對代理人的行為進行監督來保證權力的正常運行。關于委托代理理論的實踐，就是公眾通過政府信息公開的方式來監督政府的行為。

二、政府信息公開的框架分析

（一）政府信息公開的制度建構

衡量政府信息公開有兩個關鍵維度：政府提供信息的路徑和公眾能夠獲取政府信息的質量。隨著信息科技的飛速發展，政府已經有能力以較低的成本來提供足夠數量和范圍的信息，這便是信息公開的量。在拓寬信息公開的范圍方面，網絡媒體和非政府組織則可以發揮相關作用。而政府信息的質則表現為政府所提供的信息真實可信，能夠滿足申請人的需要。政府以滿足客戶需求為宗旨提供切實可行的、包含要點的信息而不是用大量的無價值的信息來搪塞申請人則是信息公開的真諦。政府信息公開最大的障礙則是政府阻塞信息傳播通道以及提供無關緊要的信息，從而造成政府公信力的下降。

（二）政府信息公開的基本模式

學者們關于政府信息公開的模式往往分為感悟到的公開和事實上的公開兩種。其中，感悟到的公開是指公眾不需要主動向政府申請，政府自愿公開全部政府相關事務信息，而這種模式的意愿和目標作為公眾本身能夠感知。“事實上的公開”則是指政府在公眾的要求下為取得公眾的信任不得已公開披露的信息量。如果政府不能有效提供這些信息以滿足公眾的實際需要，被感知的“感悟到的公開”則會隨著減少。

（三）分析框架

政府信息公開政策是由國家法律法規予以規定的，保障政府保有相應的信息，確保信息發布順暢的制度安排。這一分析框架用以研究政府行政公開政策，常表現為首先提出問題，找出應對措施，然后加以研究整合。政府信息公開通常包含兩個關鍵要素：其一，作為信息的供給方愿意且有提供相關信息的能力，這與一國的電子政務發展水平息息相關；其二，公眾作為需求方對于政府公開的信息有接收利用的能力，基于社會公益的目的合理利用供給方提供的服務。

三、韓國政府信息公開制度研究

韓國政府關于信息公開制度建設始于1992年金泳三時代，當時提出要信息公開立法，于1998年正式確立實施，2009年政府與民間成立了“國家信息化戰略委員會”。從最初立法階段、硬件設施建設階段，到法律實施與改革階段，最后公眾參與公開階段、信息共享階段。每一階段隨著政府信息披露機制的不斷完善，韓國政府行政公開化程度也越來越高。

（一）電子化政府的建設

韓國的絕大多數政府機構目前都通過建立自己的門戶網站來提供智能化、電子化的電子政務服務。政府網站的建設為“事實上的信息公開”起到促進作用，但這種出于主動公開的信息也有其弊端，即公開的信息多為正面信息或不具實際意義的信息。因此，電子政務門戶網站雖然取得成功，但是信息公開的質量卻未得到提高，這也是各國政府信息公開存在的通病。在韓國，首爾的OPEN系統被稱為韓國行政公開網絡建設最成功的例子，其通過網絡信息技術和信息系統來遏制腐敗，揭露腐敗提高行政公開透明。首爾OPEN系統將政府從政策制定到處理公眾申請所有的流程都放在了網絡上，公眾可以實時監控政府對于信息處理的進度，由此韓國政府行政效率和政務公開透明程度得到了明顯提高。

（二）信息公開立法

韓國《公共機關信息公開法》于1995年7月在國會表決通過，并于1998年11月起正式實施。該法要求政府機關除八項免于公開的信息之外，其他所有書面信息都應當能夠被公眾所獲知，免于公開的政府信息主要包括與國家秘密，個人隱私以及商業秘密等有關的信息。信息公開法改變了以往政府為主導占有所有公共信息的模式，引入公民參與，從而更好的維護了信息公開透明制度。該法打開了政府與公眾信息共享的渠道，以法律的形式規定了政府信息公開的義務，公眾通過法定途徑便可以依法獲得信息。過去政府面對公眾信息公開訴求時態度消極，韓國信息公開立法改變了這一局面，作為信息需求方的公民個人可以依照法定程序請求信息公開，這對于遏制腐敗以及政府行為中的玩忽職守現象大有裨益。

（三）獨立檢察官制度

參照美國設立獨立檢察官制度是韓國政府行政公開的另一項重要舉措。韓國國會在1999年通過立法，檢察官由總統任命，隸屬于行政院的法務部，但部長無權干涉案件辦理。2016年韓國國會在“樸槿惠親信門案”中，就任命獨立檢察官調查總統親信干政一案，直接對總統進行相關調查，針對親信門的“國政調查計劃”也獲得批準。獨立檢察官制度可以有效揭露政府故意隱藏起來的信息，在對高官受賄以及政治丑聞的調查中，獨立檢察官可以發揮巨大的作用，但是關于獨立檢察官制度的法律適用范圍依然飽受爭議。

（四）非政府組織和媒體的作用

通過促進政府信息公開，非政府組織和傳媒能夠發揮重要的作用，盡管相當程度上其促進的是公眾“感悟到的公開”，并不是出于政府自身的“事實上的公開”。公眾通過參政議政、獲取政府信息，對于行政公開的滿意度得到了顯著提高。非政府組織和媒體也開始在有關公共事務的表決和政府采購的商討過程中發揮其積極作用，這在一定程度上又促進韓國政府信息公開透明。

四、韓國政府信息公開制度對于我國的啟示

（一）立法確定信息公開范圍

信息公開內容的范圍的界定是政府信息公開制度關鍵部分，韓國的《信息公開法》對公開內容采取了以公開為常態，不公開為例外的立法準則。韓國信息公開的范圍包括國家行政機關、政府投資機關、地方自治團體和其他總統設定的機關，與此同時，國會、大法院、憲法法院、中央選舉委員會等同樣負有公開信息的義務，公開主體較為廣泛。而我國現有的公開主體來看，因為中直機關和省直機關不歸地方管理，《政府公開條例》中地方政府也就無法對這些部門的信息公開進行指導和監督，信息公開的范圍受限。

（二）保障公民擁有廣泛的知情權

當前，我國的政府信息公開是政府機關主動賦予自己“公開”的義務，是以政府的職權為基礎的公開，而非以公民的知情權為基礎的公開。韓國政府的信息公開制度主要以保障公民知情權而建立起來的，公民對于政府信息更加了解，民主參政的意識也更加強烈。因此，我國政府信息公開的目的應首先以保障公眾享有廣泛知情權為前提，進一步提高信息公開水平。

（三）重視信息公開程序及法律救濟

政府信息公開的程序包括依法實施的各種形式的政府信息披露方式、步驟以及期限，一般政府信息公開的方式主要分為主動公開和依申請公開兩種公開方式。韓國《信息公開法》規定，公共機關必須在受理之日起15日內作出是否公開的決定，因故不能在該期限內作出決定，則公共機關最多延長15日。而我國則沒有對緊急情況作出延長或其他處理辦法。

結語

在一個民主社會里，政府要想得到民眾的信任就必須堅持信息公開透明。只有民眾參與并且有發言權，民主才能得到實現。信息公開的第一要素就是政府發布信息可靠真實，由此要進行全面系統的信息公開制度建構。韓國的信息公開制度的發達一方面源于政府自身的不斷改革，另一方面也與其發達的市民社會有關。隨著我國經濟社會的發展，公眾對于政府信息獲取的權力意識不斷提高，政府提供信息的能力增強，建立一個健全的政府信息公開法律體系、健全信息公開制度、完善監督和救濟機制對于國家發展越來越重要。