集體和個人的天然林禁伐后權益怎么保障？

張英 趙榮

天然林是森林資源的精華，是我國森林資源的主體。我國林地面積的64%是天然林，全國森林蓄積的83%以上來自天然林。

1998年那場全國性洪水災害之后，黨中央、國務院作出了長江上游、黃河上中游天然林禁伐、限伐的決定。2000年，天然林保護工程正式實施。2014年，黑龍江森工和大興安嶺森工率先進行天然林停止商業性采伐。2016年，中央一號文件明確“完善天然林保護制度，全面停止天然林商業性采伐”。

天然林停止商業性采伐對于生態保護具有重要意義，也對集體和個人所有者的收入帶來影響。如何保障天然林禁伐之后的各方面權益，中央和地方都進行了很多探索和努力。

天然林商業性停伐產生的影響

根據第八次全國森林資源清查，集體林中的天然林面積5800萬公頃，其中，3453萬公頃已被劃入公益林，2347萬公頃為商品林。在集體林商品林中，扣除竹林、灌木林、疏林外，喬木林蓄積量約15億立方米。不同于國有林區和國有林場，集體林屬集體所有，由農戶家庭承包經營，情況十分復雜。停止天然林商業性采伐對集體和個人所有者（或經營者）收入的影響因為地域差異、資源類型及經營狀況差異，也是千差萬別。總體來看，天然商品林禁伐對農戶家庭的收入影響不深，但是對于部分以天然商品林經營為生計的地區以及林業大戶的影響較大，進而影響到林區的社會穩定以及林業投資者的信心。

集體和個人的天然林該如何補償

天然林保護補償政策是對集體和個人因天然林禁伐造成的經濟損失給予補償。理論上確定天然林禁伐補償標準的方法有：生產成本補償、機會成本補償和生態效益補償。其中，生產成本補償是根據森林生產過程中消耗的平均社會成本來制定補償標準，不包括林木和非木質林產品的價值增值部分，是最低限的補償標準。效益補償是通過對森林生態系統服務功能進行核算，按照森林提供的生態價值進行補償，從補償標準來說，是最高的一種，也是最難實現的一種，因為對森林生態系統服務功能進行核算非常復雜，目前也沒有統一的標準。機會成本補償是指對做出經濟選擇行為時，所放棄的其他可獲利機會產生的經濟回報進行補償。機會成本補償被廣泛應用于制定生態補償標準以及環境付費等。在制定標準時，應考慮地區差異、產權差異、成本效益最優等因素，同時采取動態調整的模式。

1.采取差異性補償

地區差異性。天然商品林分布的省份所處地理位置不同、經濟社會發展水平不同，以及自身天然商品林的群落復雜程度不同，機會成本的內涵差異較大。因此，補償標準也應當在區域劃分的基礎上實行不同的標準。對天然商品林補償標準的制定可先根據區域提供的生態服務價值、社會經濟發展水平劃分補償等級，在各區域內根據機會成本制定基準補償標準，再綜合考慮財政的支付能力、林農的受償意愿等，最終確定補償標準。

產權差異。在集體和個人的天然商品林中，應優先補償產權主體為個人的天然商品林，其中區別自留山和承包山，實行不同的補償標準。自留山的使用權不僅具有承包山一樣的社會保障功能，更具有穩固的類似私有產權基礎，因此應該適當調高自留山屬性的天然商品林的補償標準。

成本效益最優。對于集體和個人天然林禁伐試點的選擇，以鄉鎮為單元，采用風險效益成本比較法確定優先補償區域，風險效益成本比例由某個鄉鎮對生態環境的貢獻除以該鄉鎮天然商品林禁伐的參與成本計算獲得。用來衡量生態環境貢獻的指標可以用協議期限內的水源涵養量乘以森林生態系統的退化風險來代替，參與成本一般包括機會成本、政策實施成本以及交易成本等。風險效益成本比例越高，優先度越高。在有限資金預算下，對風險效益成本最優的生態區域進行優先補償，在獲得補償資金最優使用效率的同時，提高生態建設的效果。

實施動態補償標準。在禁伐政策實施的初期，受資金限制，可先根據生產成本標準確定補償標準，隨著社會經濟發展以及國家生態建設能力的不斷增強，應該逐步過渡到以機會成本確定補償標準，最后進入以生態價值為標準確定的補償。動態的補償標準充分考慮了社會經濟發展的因素，更加科學合理地確定補償的標準。

2.建立以中央財政為主的專項補償政策

中央政府實施天然林保護政策的目標是保護國家生態環境和生態資源，提高可持續發展的能力，為社會提供更好的生態環境。地方政府是執行政策的主力軍，是中央政策實現的主要渠道。天然林區經濟基礎較差，依靠林區生活的林農短時期內很難重新找到經濟來源，同時林區地方財政也較困難，禁伐還會減少林區財政收入，本就縮減的地方財政在全面開展天然林保護后還要增加補償支出的話，無疑是雪上加霜，很難實現。因此，應該建立以中央財政為主的專項補償資金。

3.逐漸統一補償方法和標準概念

目前涉及生態補償的森林種類縱橫交錯，按照林分起源分，有天然林保護工程、天然商品林禁伐，按照用途分，有公益林補償、封禁區保護補償等，涉及補償的概念較多、交叉重疊，可以逐步將天然林保護補償、公益林生態補償以及封禁區保護補償等概念進行規范和統一，按照相同的方法和標準制定補償標準，進行管理和開展補貼工作，避免概念較多、標準不一帶來的矛盾和問題。例如，很多省份通過省級財政提高了公益林補償標準，這一標準高于集體和個人天然林禁伐補貼標準，必將造成產權主體和經營主體的不滿，但是若將集體和個人天然林停伐標準提高到本省生態公益林補償標準水平，又會極大增加地方財政支出。

4.探索建立地區間橫向生態補償制度

橫向生態補償是以保護與可持續利用生態系統為目的，通過公共政策或市場化手段將生態保護的外部性內部化，調節不具有行政隸屬關系的地區與地區之間利益關系的制度安排。橫向生態補償最為顯著的特點就是在不具有行政隸屬關系的生態受益區與生態保護區之間開展生態補償。在具體實踐中，生態保護區與生態受益區之間既可以是平行關系，例如省與省之間、地級市之間、縣之間，也可以是不同級的關系，例如省與非本省地市之間、城市與非本城鄉鎮之間等。橫向生態補償要能明確劃分確定生態保護區和生態受益區，比如河流的下游地區與上游地區，飲用水源區和毗鄰的水源涵養區。此外，生態受益區的經濟發展水平要高于生態保護區，也是實現橫向生態補償制度的一個重要條件。集體和個人天然商品林禁伐的目的是保護生態，對禁伐區因此喪失的發展機會，受益區應遵循“利益共享、責任共擔”的原則，由天然林保護受益區對禁伐區進行補償。橫向生態補償可以彌補中央資金的不足，也可以促進生態保護和經濟發展的協同發展。

（本文系中國林科院科信所集體和個人天然林保護財政政策研究課題組論文，原刊于《中國綠色時報》，有刪減）