基于行政法屬性的權力清單研究

摘 要 本文以行政法屬性作為研究限制，首先分析了權力清單的基本含義與特征，其次則對權力清單的地位進行了深入的研究分析。最后，文章對權力清單和行政法之間的對應關系進行了深入的研究敘述。望文中內容能夠為權力清單相關研究人員提供一些基礎可用的參考材料。

關鍵詞 行政法 法律屬性 權力清單

作者簡介：張小濤，河南警察學院，副教授，教研室主任，研究方向：行政法學、警察法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.264

權力清單是中央、國務院所推行的一種控制手段，其通過限制行政職權的輸出形式來達到監管效果。同時權力清單的設定既取決于中央，也取決于來自己基層以及專家學者的意見。權力清單是提升行政法權力實施有效性的必要手段，將其投入使用能夠提升法律實施的穩定性和公平性特征。故針對此，若以研究國家行政部門的發展作為根本目標，本文所選擇的這一研究方向便具有切實的研究價值。

一、權力清單的含義以及特征分析

（一）權力清單的含義

權力清單是一種統計清單，清單內容為各個部門所掌握的公共權力。同時設置權力清單的根本目的為對各個工作部門進行完善的監管。理論上，國內各個工作部門的工作以為人民服務為主，因此對于一切具有法律效力的公共權力，我國公民均擁有知情權。故權力清單也同樣具有對外公開的屬性，民眾可以在官方渠道中隨時查詢權力清單的內容，隨時對國家工作部門行使社會監督的權力。因此我們可知，基于行政法屬性的權力清單既是對行政部門的有效控制，也是民眾對行政部門實施社會監督的重要工具。在國家內部，或許權力清單并未被完善的列出，但實際上如若各個工作部門能夠設置標準且全面的行為規范，規范內包含一切行使權力時應該注意的行為要點。那么在工作部門內部所使用的行為規范，實際上就屬于另一種形態的權力清單，其既具有文本清單的特征，又能夠限制和監管行政權的輸出形式。

（二）權力清單的特征

首先，權力清單的應用方式相對活躍，一方面其可以作為法律語言而被使用，也就是在各種法律實踐工作中被引用。另一方面其也可以不作為法律語言而被使用。歸屬于行政部門內部工作時會使用到的范疇類詞匯。但實際上，權力清單的產出目的為對行政權力的合理性進行監管，因此其應該屬于法律語言，應該被行政部門嚴肅應用。但從當前行政部門的工作態度上來看，距離權力清單成為真正的法律語言僅在于時間上的限制。其次，權力清單具有文本形態，其也可以同時被應用到內外部兩個層級中。內部文本的含義為，權力清單的內容取自行政部門行政權力的已有內容，是對已有內容的整理和精化。因此從權力清單屬性上看，權力清單的確具有內部文本的基本特征。但轉換視角進行研究也可發現，權力清單需要對行政部門進行直接監管，其更多的是要成為民眾手中的監管工具，故其也具有外部文本的實際作用。從應用的角度來看，確認其特征需要從實用性的角度考慮，因此以其監管作用為主可以判定，權力清單的外部文本屬性作用更強。最后，權力清單存在兩個合理的制定方，即一方面可以通過控制權主體來實現制定，另一方面則可由國家以及地方的行政系統負責制定。當前我們國家在成立權力清單的過程中基本都是由行政系統自身制定而成，這是因為行政部門自身也具有自主監管的需求。但實際上，如若權力清單長期由行政部門自身進行制定和實行，那么從民眾的角度來看其監控的效用便會大打折扣。因此實際上無論是國家還是民眾，都更加傾向于將由控權主體將其進行制定，這也是提升權力清單實際效用的重要手段。

二、行政法范圍中權力清單的地位分析

（一）權力清單可有效控制行政法的實施

首先，行政法的實施必須要具有切實的作用，而觀察一些無效和效果較差的案例可知，當控權對象存在模糊特征時，行政法便無法發揮切實的作用。而權力清單則可以盡可能的避免控權對象模糊的這一現象。若要發揮權力清單的作用，那么行政過程中的主體必然是清晰的，這是權力清單產生作用力的必然條件。在傳統的行政管理模式中，行政系統主要起到控權的作用，但行政系統卻并未得到完善的監控。而在應用權力清單的過程中，行政系統本身便受到了清單內容的全力制衡。這種制衡方式并不是縮減行政系統的行動力度，而是需要行政系統保證自身做出的所有行政舉動均具有合理性，且必須有法可依。因此行政系統的行政行為便逐漸具體化，民眾可以隨時對行政行為進行驗證，隨時確認其是否具有合理性。

其次，當前存在于行政部門中的最核心問題即為，行政部門開展工作的過程中，所有的工作時間、工作順序以及工作特征均以固定程式而呈現。對于行政部門來說，這種工作模式是具有實際意義的，他們需要按照固定的規章制度來開展工作。即使在工作過程中面對不同性質的工作對象，其工作的程式也不可能發生改變。故從民眾的角度來看，行政部門的工作并未展現出“調節”功能。但權力清單的應用能夠直接變更這一現狀。權力清單會通過公開的方式令民眾清晰的得知行政行為產生的根本原因，令其明確行政行為的調節舉動已經在實施前便已完成。這樣能夠將行政權力的可操作性清晰化，令民眾可更加深入的理解行政部門的工作模式。

最后，在傳統的行政部門工作模式中，各個部門面對不同工作時的行為尺度并未被完善標定，這也為一些以公謀私者提供了違法犯罪的可乘之機。但權力清單則直接將行政部門所擁有的一切權力清晰化，標識了從行政系統到自治團體中所有可行的權力內容。同時也只有當其面臨權力清單中標明的行政現象時，其自身的行政權力才有資格得以輸出。因此權力清單在面臨行政法實施時，其處在直接管制的地位中。

（二）權力清單可成為行政組織的活動規則

基于行政法屬性的權力清單也可以成為行政組織的行為規則。行政組織指的是行政系統中的活性元素，即行政人員以及行政編制等。行政組織管理的實際效果也能夠適當干預行政系統的工作質量。當前，面向行政組織管理的行政組織法雖然存在，但卻并未得到充分的完善。尤其在立法方面，行政組織法的立法思路仍然存在一定的欠缺點。因此一些不合法或不符合社會工序的行為便會出現在監管漏洞中。但權力清單的產生改變了這一現狀，權力清單直接為行政部門標定了行為準則，也規定了實行行為準則的控權者的身份。這樣一來，在權力清單的監管下，一些不具備行政權力的人便無法實施行政權。故我們也可以說，權力清單最大程度的補全了行政組織管理中的缺陷，令行政組織同樣可以在社會監管的背景下完善運行，因此從維護行政穩定性和行政部門社會評價的角度來看，權力清單具有維護行政部門社會評價的實際作用，對于國家行政相關法律的完善也具有一定的輔助作用。

（三）權力清單可成為行政行為的監督者

面向行政行為的監督主體數量較多，高等級的行政部門可以對低等級的行政工作室進行監管，而人民法院也可以對所有的行政部門進行權力監督。國家行政系統內部也擁有對行政行為和行政組織進行監管的宏觀權利。因此從被監管的角度來看，行政行為所面對的監管體系十分復雜，這種復雜若能夠按照既定的規則而呈現，那么行政體系便能夠穩定運行。但實際上，當前我們國家所使用的行政監督制度仍然處在亟待完善的狀態下，因此行政行為的監督方向基本十分復雜和滯后。但權力清單的產生直接改良了這一現狀，所有的行政權行使形式都已經在清單中被清晰列出。各個官方監管方只需要依照權利清單，對具體的行政行為進行比對即可得出結論。因此在利用權力清單來進行監管時，監管方可以同時保護行政相對人和關系人的行為有效性，也能夠令監管程序更加簡便，繼而高度維護整個行政監管法律的實施質量。

（四）權利清單可以成為程序規則

國內各個行政部門之間擁有固定關聯的關系，他們需要在固定的時間點內交流工作，或對上級匯報工作。產生關聯交流的所有節點都以行政職權作為核心，因此當上下級必須通過互相交流來開展工作時，那么一旦清除掉行政職權這一關聯點，雙方的工作便無法繼續開展。這種依照一些必然條件來開展工作的規律實際上就是行政程序的基本規則。規則的制定需要建立在實際工作的基礎上，也就是說，只有行政部門能夠正常開展工作，他們才能夠在工作過程中總結出一定的程序規則。規則以實際工作作為依托，因此一旦行政部門在工作過程中產生了一些不合理的變動，那么程序規則也會隨之發生改動。如若工作模式朝著正面的方向發展，那么程序規則也會具有更加合理和科學的效用。相反，一旦工作模式中隱藏著一些不健全的內容，那么程序規則也會呈現出不合理的特征。但權力清單的產生則避免了這種現象的發生，權力清單中直接標明了所有正確的程序規則，各個行政部門進行交流時依照權力清單即可正常完成工作，其支持合理的行政行為，卻不能為暗藏的不合理行為提供實施空間，因此當中央需要清查行政部門交流過程中的程序規則時，權力清單可以成為最有利的清查工具。故綜上所言，權力清單在于行政部門相關的各個工作環節和監管環節中均可以起到有力的輔助作用，因此其具有最為核心的監管地位。

三、權力清單與行政法的作用關系

首先，權力清單能夠令行政法的實施更加具體。對于行政體制內部成員來說，一切法律詞語的作用和應用情境都可以十分清晰的展現在其眼前。但這種思維模式僅僅針對于專業者而言。在一般民眾的視角中，他們無法快速的理解一些抽象化詞語的含義，以及其在行政事件中的應用意義，他們只能夠根據行政部門的處理辦法以及處理結果對行政部門的工作產生最直觀的印象。因此行政部門若想要在實施行政行為的過程中獲取到民眾的認可，其便必然要將抽象的行政行為具現化。而這時權力清單所具有的文本清單形式便可成為最優秀的呈現途徑。權力清單可以將行政行為分為三個要點，即維護憲法的權威屬性、以人為本和政令暢通。清晰的達成以上三點，能夠最大限度的降低行政行為的理解難度，令民眾在行政法治具體化背景下清晰的明確行政行為的合理性。

其次，權力清單完全取材于行政法律。權力清單中所包含的所有內容均與行政法律密切相關，所有的社會民眾和行政人員都有權利介入到行政法治工作中，發揮民主管理的責任和義務。同時，權利清單也可以將行政行為的重點放置到過程中。傳統的行政行為觀念為，根據不同的事件選擇不同的處理程序，依照程序完成行政行為即可。而權力清單則會令行政行為更加注重過程。其會盡可能的依照法律逐步推導事件的具體操作，進而保障行政行為從開始到結束都能夠受到法律的管制，能夠切實發揮行政法的實際作用。

四、結語

綜上，權力清單的主體為文字，文字內容則圍繞在行政法內部。權力清單實際上就是行政法中所有具有法律依據的職權內容，且清單內部所有職權內容的分類十分清晰。本文以行政法為背景，對基于行政法屬性的權力清單進行了深入的研究分析。希望文中內容能夠為各個研究人員提供一些參考材料。

參考文獻：

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