廣西山區村土地利用規劃編制探索與實踐

黃艷碧

（南寧市國土測繪地理信息中心 廣西南寧市 530021）

前言

村土地利用規劃是原國土資源部2017年年度重點工作之一，要求在農村土地制度改革試點、社會主義新農村建設、新型農村社區建設等適宜地區率先開展。自2008年起，就有學者對村級土地利用規劃進行過嘗試和研討，從編制方法、內容深度、規劃實施管理、公眾參與等多個角度進行深入分析，但沒有推廣并形成工作要求。

在廣西，山區占比高，面積大，如何結合山區農村特點，深入挖掘山區資源優勢，探索一條適合山區村莊生產發展的道路，有序推進農業調結構轉方式，要從全局和長遠利益出發，充分統籌山區資源優勢，科學定位，以村域內全部土地為對象，合理制定各土地利用單元的利用結構和布局，保證最基本的土地資源為山區村莊長遠發展保駕護航。這就要求首先做好鄉村土地規劃編制工作。作為農村土地制度改革試點的廣西壯族自治區某市，依據該市2017年土地利用變更調查成果，全市土地總面積為3678387畝，其中林地面積1764055畝，占土地總面積的48%，耕地面積619897畝，占土地總面積的17%，園地面積706190畝，占土地總面積的19%，其他地類面積588245畝，占比16%左右。該市生態脆弱、環境敏感，山區土地利用復雜多樣；建設用地存在著布局散亂、利用粗放、公共設施缺乏等問題。該市是廣西壯自治區開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的重點區域，推進農村一、二、三產業融合發展以及社會主義新農村建設等工作，都迫切需要編制村土地利用規劃，通過細化鄉（鎮）土地利用總體規劃安排，統籌各項土地利用活動，適應新時代鄉村振興和全面建設小康社會的要求。

1 現行規劃存在的問題

1.1 現行規劃重城輕村，導致資源配置扭曲

現行各類規劃更多關注的是城鎮，無論從編制理念，還是約束指標、規劃管理等都以傾向城鎮發展為主，導致各類資源要素不斷向城鎮聚集。如何統籌安排村莊各類土地資源，優化村莊生產、生活、生態空間，加強村莊建設的引導和管控等，目前存在規劃缺位。特別是在鄉村振興戰略背景下，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”如何實現，村莊發展的意愿與民眾的心聲如何表達，保障發展和保護生態如何協調，耕地資源、自然人文景觀、歷史與地質遺跡如何有機融合等問題，都需要通過編制村土地利用規劃來引導落實。

1.2 現行規劃精度難以適應村莊發展的微觀需求

現行土地利用規劃最低一級到鄉鎮，規劃圖件采用1：1萬比例尺，最小圖斑的上圖面積為400m2，圖上反映的信息不是非常全面。該市位于廣西壯族自治區東南部，地形破碎，小于400m2的地塊較多。目前的管控尺度很難適應村莊發展的微觀管控需要。通過1：2000數據與1：1萬數據疊加分析，各地類的面積存在一定的差異，差異較大的主要有耕地、園地和林地，林地產生的破碎小班最多，需要結合高清影像，對小班邊界進行修正。

1.3 現行規劃用地分類難以滿足村莊規劃需求

現行的用地分類難以滿足村土地利用規劃需求，進而導致規劃編制規程、數據庫標準等難以滿足村土地利用規劃需要，制約著農村土地利用規劃的發展。以農村集體經營性建設用地入市改革為例，現行規劃對于農村建設用地分類不細，只有農村居民點用地一類，入市的經營性建設用地難以在規劃中體現，從而給細化分類管理、盤活不同利用方式帶來困難。

1.4 相關規劃銜接不到位，村級層面難以落地

土地利用總體規劃、村鎮規劃、交通規劃、水利設施規劃等各成體系，管控型規劃、預期型規劃之間存在差異，各類紅線管控相互交叉制約，需要通過“多規合一”來提高規劃的科學性。明確各個規劃的目標任務，自上而下統一“多規合一”的思路，做到局部利益服從整體利益、眼前利益服從長遠利益。由于不同部門的規劃目標、規劃任務各不相同，部門之間的數據存在沖突、矛盾的地方，需要從長遠出發，為了便于今后工作的開展，統一各個部門之間的數據，形成一個統一的數據庫。

2 思路與做法

2.1 以鄉村振興戰略發展理念為統領

在鄉村振興戰略下，將打造特色桂東南新農村，依托“四在農家”的旅居農家模式，配套建設鄉村度假、生態旅游、健康養生等一體的中國生態型美麗鄉村，做到經濟、社會、環境的協調發展，人與自然的和諧統一，促進社會發展，提升當地居民的居住舒適感和幸福感。以鄉村綜合發展為目標，以上位規劃為依據，編制村土地利用規劃，通過規劃編制體現發展理念，通過規劃實施謀求最適宜發展路徑，促進地方經濟的發展。

2.2 采用大比例尺編制規劃，用地安排精細化

采用大比例尺進行村土地利用規劃編制，確保規劃村莊內各地塊合理體現。鄉村土地利用規劃編制運用了遙感影像、信息化、大數據分析等先進技術手段，采用農業部門提供的農村集體土地承包經營權高清航拍圖，在進行外業補調后，繪制成1：2000現狀圖，以此來提高規劃成果的精度。

2.3 完善村土地利用規劃用地分類和編制技術

村土地利用規劃要保障各類公益、民生、基礎設施等村莊用地需求，在現行用地分類基礎上進一步完善，更好地體現規劃對發展的指引。規劃用地分類，以土地利用現狀分類為基礎，綜合了農業用地、村莊建設用地、生態用地等需求進行確定。考慮到林地分類和管控的差異，將林地分為商品林和生態林，商品林納入農業用地范疇，生態林納入生態用地范圍；農村居民點即村莊建設用地分解到經營性建設用地、景觀綠化用地和村內交通用地等；把交通用地分為對外交通和村內交通，村內交通用地指服務于村莊內部的道路。

2.4 土地資源綜合承載力分析引導布局優化

山區村落最大的問題在于地形復雜、生態環境脆弱，因此土地資源的綜合承載力分析尤為重要。村級土地規劃中，編制小組綜合考慮生態紅線、地面沉降、地質構造、巖溶塌陷、滑坡泥石流等區域特征，并與坡度、用地類型、交通通達性、基礎設施覆蓋度、糧食安全等結合，構建了綜合評價體系，完成了村級土地資源綜合承載力評價。基于評價結果，提出對全村生產、生態、生活的優化布局指引。

2.5 村土地利用規劃實現“多規合一”

從規劃體系看，村級土地利用規劃屬于控制性規劃和詳細性規劃范疇。由于原國土部門能夠在數據和管理體系上提供支撐，可以牽頭做村土地利用規劃工作，但需要融合國土、村鎮、產業、交通、生態、文化、歷史等要素，落實“多規合一”。鄉村土地利用規劃編制，由國土部門牽頭，與住建部門編制的村莊規劃進行了無縫對接，在規劃中實現各部門規劃內容的疊加與融合，確保村莊發展一張藍圖干到底。

2.6 公眾深度融合參與

村土地利用規劃是最接地氣、與村民息息相關的規劃。規劃編制的成敗，關鍵在于能否切實反映村莊需求，能否因地制宜、實事求是地解決衣食住行、安居樂業等問題。為此，村級土地利用在規劃編制過程中，積極開展調查，走訪了解多戶村民意愿與需求，普及基本規劃法律常識。同時，多次召開村民大會討論階段性成果，通過“個人動議、村民參與、民主決議”的方式，確保規劃成果符合鄉村需求。最終成果邀請村民代表、國土規劃專家、相關領導參與評審，實現規劃編制與村民需求的深度融合。

3 思考與建議

3.1 完善村土地利用規劃的法律地位

當前執行的《土地管理法》中土地利用規劃體系并不包括村級土地利用規劃，法律上存在缺位。目前村級土地利用規劃僅是依靠行政命令編制的規劃，并通過村民代表大會決議，更類似村規民約范疇，法律屬性相對薄弱。無論是從完善規劃體系，還是依法管理土地，都應盡快完善村級土地利用規劃的法律地位。

3.2 注重區域特征，兼顧一般性問題

村土地利用規劃的編制既要考慮用地布局優化、耕地保護、土地整治等一般性問題，更應凸顯規劃區域的特征，特別是從地形、地災、資源稟賦、文化習俗等角度綜合審視村莊發展的優勢與不足，在規劃上做到“一村一品”。

3.3 注重鄉村設計，在總體布局基礎上做好詳細性規劃

與鄉鎮及以上土地利用總體規劃相比，村土地利用規劃尺度更大，顆粒度更細，與生產生活更加密切相關，是總體規劃如何落實到用地上的詳細性規劃。村土地利用規劃是“多規融合”的細胞單元，特別是在鄉村振興戰略指引下，更要體現鄉村地區“山水林田湖草”生命共同體與人類生活的有機融合。因此在編制中，要更加注重鄉村設計，以詳細性規劃的方式推動農村的轉型發展和升級提質。

4 結語

綜上所述，村級土地利用規劃是中國土地利用規劃體系的完善和深化，可填補中國土地利用詳細規劃缺位空間，其意義不僅在于夯實基層土地利用規劃，同時，對實施土地管理法中規定的土地調查制度、土地統計制度、土地登記制度、土地用途管制制度和土地利用動態監測制度均起著重要的基礎作用。村級土地利用規劃必須落實于土地上，確定每塊地的土地用途，應用全國土地調查成果，嚴格遵循圖、數、實地三者一致的原則，并對規劃實施適時跟蹤監督與管理，保證各業用地的規模與布局穩定，集約利用土地，實現社會、經濟、生態綜合效益最大化。村級土地利用規劃既受上級規劃的制約，同時，通過落實規劃控制指標又對上級規劃起反饋作用，可真實反映基層的自然、經濟和生態狀況，充分發揮公眾意愿，提高規劃的公眾參與程度。

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