各階段城鄉規劃編制的側重點分析

高登級

(山西匯智建筑規劃設計有限公司，山西 臨汾 041000)

編者10年來從鄉村到城市，各類法制性規劃都有參與編制。從最初的彷徨模仿到如今的日趨熟練；從一開始在評審會上被專家“唇槍舌劍爆射”，自己暗自叫屈不服，到如今評審會上“順勢而為”。編制規劃的經驗是越來越豐富和老道了，同時也深感“規劃”越來越難編了。每一個規劃都是新的挑戰。每一個規劃都要歷經千辛萬苦，從一開始討好甲方，到后來順著專家，規劃越編越進死胡同，越來越沒有自己的主見和創意。“隨波逐流”通過評審，最后一通“應付式”的修改形成報批成果。等到規劃實施時才發現，歷經甲方、專家萬般雕刻的規劃成果不過是被束之高閣的精美印刷品。偶爾拿下來被甲方當做“完成任務考核”的展品向檢查組展示。彈去灰塵的“印刷品”在這一刻才顯現出他該有的“厚重感和質地感”。

為什么規劃編制越來越難？怎樣才能讓規劃煥發他該有的“實用性和操作性”？規劃界同仁一直在努力研究和探索。但是這些年在規劃理論研究方面的進展“舉步維艱”，大多“小打小鬧”。在畫圖技術和反推分析論證“已有結論”方面倒是不斷創新進步。為了滿足甲方和專家的“獵奇心理”，甚至發展到依靠新穎的匯報形式來打動甲方和專家。規劃成果成了討好人的演示品。大多數規劃成果只有在評審會上才能綻放光芒，評審結束后立刻如曇花般凋零。這就造就了規劃單位趨之若鶩的重視匯報展示，而忽略對規劃內容的深入研究。認為只要討得甲方和專家滿心歡喜，規劃就完成使命了。如果規劃人員把大部分精力放到匯報表演上，那規劃的實施性和內容的科學性如何保證？編者認為，相對于匯報，規劃的內容才是核心和重點。

1 規劃的銜接

在研究各階段規劃側重點之前，必須探究規劃之間的銜接關系。因為城鄉規劃是以一個體系的存在，共同影響空間發展。主要從以下3個方面銜接架構規劃體系。

1.1 規劃目標的銜接關系

總規的目標是為城市未來設定美好的發展愿景，而要實現這美好的愿景，需要包含規劃在內的社會各個層面共同努力。細分到其他規劃就有了不同的分級目標。專規的目標是建立符合總規和現實情況，并滿足專業要求的系統，而控規的目標則是將總規確定的規模在片區用地層面予以落實。修規的目標是局部地塊在規劃條件的約束下，完成滿足各方利益的空間建設。

規劃目標的銜接就像是建設者將城市作為一個正在剝開的橘子。鮮艷的橘子就是城市總規的未來愿景；要解渴，就要剝開它，品嘗由“專規和控規”組成的一瓣瓣美味果肉；最后落在地上的，則是吐出來一粒粒堅實的“修規”籽。

1.2 研究內容的銜接關系

各階段的規劃研究內容是從城市向其組成部分逐漸分解的。總規研究的內容是城市整體發展，包括產業，空間，安全，環境等等；專規研究的是總規中需要細化的專業內容，比如交通、市政、防災、歷史文化遺產保護等等；控規研究內容是片區地塊的建設，片區如何消解總規給定的建設量，如何平衡建設中的各方利益，是其核心內容；修規研究的是具體地塊建設，與建筑設計相接的部分，地塊未來建成什么樣子，是其必須研究的部分。

1.3 規劃實施的銜接關系

規劃實施通過城市建設者實現。每一個階段的規劃編制在文本末段都會設置“實施措施”章節，通常這都是編制過程中最弱的一個章節，因為編織者對規劃實施的影響實在是微乎其微。

從規劃編制的角度而言，專規、控規和修規的編制就是總規在編制層面的實施。而現實建設層面的實施是利益分配和價值創造的過程。多層級規劃的編制就是規劃實施進程的一種體現。

2 總規編制的側重點

現在的總規絕大多數都是在“增量思維”的主導下編制的，對城市宏觀問題的研究多是決策者先定下“思路和結果”，再由編制單位硬湊、反推。這種虛假的研究方法直接導致城市的野蠻發展和粗放建設。城市決策者希望城市規模不斷擴大，這樣不但有了土地財政資源，也為主觀建設提供無節制的彈性空間。從而片面改變城市建設面貌，將其作為自己升遷的政治資本。不以現實客觀為基礎，要求編制單位在總規層面無限制擴大人口規模，以尋得建設用地規模無約束。編制單位如果不照做，那就是“永無寧日”的修改方案。在決策者權利不受制約的前提下，規劃編制單位“違心”不切實際的預測為城市發展注入“漫無邊際”的泡沫。

對于專家無節制地服從，也讓總規編制在某些細節方面深陷泥潭，從而忽略宏觀戰略思考。評審專家很多，專家評審意見最后一條通常都是“與會專家其他意見請一并修改”，可是有的意見可能是專家一時之意，免不了疏漏和欠考慮。但是這“一并考慮”就意味著必須修改。例如某市政專業專家，他從自己市政的角度考慮認為總規階段須標注管徑，但是“管徑”應該是專規階段深化研究的東西。作為一條專家意見，編制者必須修改，但是管徑是要通過定量和水力計算才能標注的，總規階段根本沒有這種分析精力，導致最后根據經驗“拍腦袋”隨意標注。這樣標注出來，專規和控規階段是遵從呢？還是修改呢？不僅僅是管徑，甚至管道系統在專規和控規階段都根據實際，在深入研究的情況下都改得面目全非。為了應付這些建議，有的編制單位甚至忽略了總規真正的核心問題。因為編制者的精力是有限的，“厚此”必然“薄彼”。有的總規管網標的很細，但是卻出現污水處理廠和電廠設置不合理的問題，等到實施的過程中，才發現城市的某個區域盡然沒有設置污水處理廠。這些終端的處理設施和源頭能源與資源設施才是編制者在總規階段應該深入研究，不斷推敲的問題。

再比如路網在總規階段根本無法深入到所有支路級別，為了圖面完成好看，隨意設置一些未經現場調研，根本無法開通的支路網，看似很深入，其實根本無法落實。到了控規階段的片區層面全部推倒重來。總規階段我們無法深化的東西，本可以留給專規和控規去深入研究。

總規編制的戰略側重點應放在城市性質、規模、發展方向和帶動區域發展的核心問題；城區空間布局側重點應放在功能分區，劃分生產、生活和生態空間，劃定城市開發邊界，設置安全空間、生態廊道和保護范圍；基礎設施規劃側重點應放在對區域和全局有重要影響的重大問題上，比如綜合交通轉換，水源和污水處理廠選址和規模設定，電廠和高壓走廊設定，燃氣門站選址等。公共服務設施規劃的側重點應放在規模設定上，對于其位置總規應留下彈性，由專規和控規具體深化。

3 專規編制的側重點

這么多年來，編者接觸最多的就是專項規劃。從編制結果看，最突出的問題是無法從專業角度建立科學的系統分析模型。這主要是編者所處基層單位極度缺乏相關的專業技術人才，只能由規劃專業人員“硬著頭皮”編制。造成專項規劃缺乏專業技術支撐，只是對總規粗淺化的細化。例如綜合交通規劃無法做出交通OD模型分析和交通預測；各類市政管線規劃沒有水力計算模型，使管徑的確定在專項規劃階段又成為難題；超過2平方公里的匯水面積，不會使用數學模型法計算雨水量等。所以專項規劃編制的現實問題是人員專業素質亟待提高。

專項規劃的側重點應該著重于專業系統的建立，對各類專業規模做科學的預測。同時一個專項規劃的成功與否，通常是由細節決定的。

4 控規編制的側重點

控規的核心是控制，沒有控制的控規就失去了存在的價值。但是控制的剛性太強，彈性不足就會導致編制人員頻繁的修改，讓規劃失去嚴肅性。

控規編制的重點應該是實現總規可落地的強條，在空間定位，并且畫出管制紅線。至于不可落地強條和非強條內容就不應該落在控規層面。不可落地強條既然在總規層面已經界定，又何必在控規中再復述一遍呢？從現實看，非強條內容控規經常被挑戰，而且控規經常在這些內容上做出錯誤的規劃，這些都可以交給市場去配置。所以編者認為當前控規做減法才能讓自己的法定性和嚴肅性彰顯。看似控規編制內容少了，顯示不出編制人員的“才能”了，但是控規花了“好看”的圖，不能進行管控，豈不是鏡花水月。

5 修規編制的側重點

控規代表政府和公眾的利益。修規則完全代表市場的需求。市場要求利益最大化，政府要求行政成本合理化，而公眾要求公共利益公平化，規劃編制人員則需堅守生態優先化。所以修規編制的側重點通常放在滿足市場需求上，但是對規劃條件和規范的執行是一切落實的前提。

6 結 語

規劃機構改革，讓空間規劃面臨歷史整合。我們做城鄉規劃這么多年，為城鄉發展起到了很大的作用，但有些不足之處，還需要補充并發揚光大，不斷反思這些問題，城鄉規劃編制人員必須緊抓各類規劃編制的核心和側重點。這樣才能在空間規劃的整合中，留下我們的工作核心，去除羈絆我們的細枝末節。