政策供給與戰略布局：基于中國2016年539部科技政策的多維度分析

杜寶貴 張慧芳 張煥濤

摘要：2016年是中國“十三五規劃”的元年，也是國家用于指引各項事業未來發展頂層設計的密集出臺期。作為各類頂層設計的重要組成部分，科技政策對于國家發展至關重要。本文基于國家層面出臺的科技政策，借助各官方門戶網站的信息公開系統，以文獻計量為主要分析工具，從詞頻、政策作用層次、時間序列、頒布機構和政策類別五個維度分析了包括全國人大、中央政府以及政府組成部門在內頒布的539部科技政策文本。研究認為2016年呈現出中短期戰略層面科技政策密集出臺的特點，在政策內容上依舊側重于科技創新，并開始積極關注科技成果轉移轉化。另外發現，中國的科技政策頒布機構的協同程度有待提高，科技部制定科技政策的職能未能充分發揮，科技政策的法律效力普遍不高。

關鍵詞：科技政策;政策內容量化;政策文獻計量;政策供給;戰略布局

中圖分類號：C93-03? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.06.001

1? ? ?研究背景

從全球范圍來看，無論是發達國家還是發展中國家，各國都在2016年不斷推進既定科技戰略和改革科技部門的組織架構的同時，陸續出臺新的各類戰略，新興技術領域政策走向更是令人矚目。比如美國發布有關無人機領域、5G應用、自動駕駛和人工智能相關的政策，意圖搶占科技產業制高點，推動經濟發展;英國繼續著力夯實科技創新實力，加大科研資金投入，并強化與其他國家的科技合作[1]。其他發達國家也同樣在政策方面側重技術創新和新興技術的資金投入，發展中國家則是一方面著力進行科技部門架構的建立和改革，另一方面也積極重視科研和創新。

在各類科技政策的累積與疊加效應下，全球各領域科技發展取得了不少突破：在基礎研究方面，引力波的探測、人類遺傳與進化、量子、超導等領域均有建樹;在先進制造方面，3D打印技術應用于多個工業領域，納米制造等先進制造工藝取得新突破;在信息技術方面，量子技術取得重大進展，新芯片制造技術有望催生更強大的計算機;在新材料方面，超導材料、耐寒材料、環保材料都有新突破;在生物技術方面，腦科學研究碩果累累，基因編輯技術風生水起，癌癥和艾滋病研究獲得新進展;在航空航天方面，美國依舊是“領頭雁”，俄羅斯繼續鞏固在國際太空發射市場領先地位;法國則在海洋科技領域長期處于歐洲領先，著力發展海上風電技術;各國在核能、太陽能等能源環保方面也有新成果。

在全球科技政策和科技進步迅猛發展的背景下，我國在2016年也取得不少成果。大亞灣實驗測得最精確反應堆中微子能譜;我國科學家領銜繪制全新人類腦圖譜;“探索一號”首次萬米深淵科考;中國發射多顆先進科學衛星;神舟十一號與天空二號對接;FAST望遠鏡啟用;“神威·太湖之光”兩度摘得世界超算冠軍等等。這一系列科技領域的發展和成果，不僅昭示著我國向科技強國邁進了更為堅實的一步，更為下一階段科技政策的制定部門提出了嚴峻的挑戰。

2016年是國家“十三五”規劃的第一年，是中國全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年。在這一年，全國人大、中央政府及各組成部門為推進和落實國家創新驅動戰略、科教興國戰略和人才強國戰略，指導各領域順利實施“十三五”規劃，密集出臺了與科技發展相關的一系列政策。對這一系列政策文本的深入研究的意義重大：從實踐層面看，對國家層面的科技政策文本的梳理，不僅有利于地方政府加深對國家頂層制度設計邏輯主線的宏觀把控和深入理解，而且更利于其加快出臺適合地方科技發展政策的速度，提升政策質量，減少政策制定的盲目性，更好地貫徹實施國家戰略;從理論層面看，本研究也將對我國科技政策研究的領域、視角和方法起到積極的推動作用。

2? ? 科技政策樣本來源與研究方法

在學術界，有關“科技政策”的定義眾說紛紜。薩洛蒙（Salomon）[2]和馬丁（Martin）[3]分別從科技政策的目的和科技政策的內涵等角度對其進行了界定;樊春良[4]、羅偉[5]、譚文華[6]和劉立[7]等學者則分別從科技政策的目的、政策制定的主體、政策的表現形式和政策分類等角度對其進行了界定。本文采用的是譚文華的定義，即“科技政策是執政黨或政府為促進科學技術發展以及利用科學技術為國家或地區目標服務而采取的集中性和協調性的制度與措施，包括有關戰略、方針、規劃、計劃、法律、法令、規定、條例、辦法等。”

2.1? ? 科技政策樣本來源

本文所選取的科技政策文本均來源于2016年國家層面黨政部門網站公開數據資料，涉密的科技政策文本不在本研究之列。為使本研究更全面和客觀，對政策樣本的篩選綜合考慮了如下因素：一是在政策內容方面，本研究聚焦于政策內容本身，克服以往對科技政策文本研究只限于以科技部為頒布主體的局限性，而是選取內容與科技相關的政策文本，既包括全部內容與科技發展相關也包括部分內容與科技發展相關;二是在政策影響范圍方面，本研究選取的頒布政策文本的主體或是國家層面的立法機關或是國家層面的行政機關，因此，其頒布的政策效力將是全國性的;此外，為保證政策文本的“全覆蓋”，本研究還將自然科學基金委的部分政策文本納入到了樣本中;三是在政策文本的載體方面，主要涵蓋了政策效力較高的法律法規、規劃、意見、辦法等;四是科技政策領域的分類方面，為了使本研究的政策文本內容與國家現有分類標準一致，本研究采用了國家科技部對科技政策的領域劃分標準。經過對800余項涉及科技發展與創新的政策文本的分析與篩選，最終選取了539部有效政策文本。

2.2? ? 研究方法

本文主要采用文獻計量學的研究方法，該方法可以回溯到19世紀末期，“文獻計量學”是由英國學者普理查德在1969年提出的，他將其定義為“數學與統計學方法在圖書以及其他文獻載體中的應用”[8]。政策文本屬于文獻載體的一類，可以將文獻計量學的研究方法應用到政策文本中。我國學者李江、劉源浩等人為此提出了“政策文獻計量學”，他們認為：政策文獻量化研究則將內容分析法、統計學、文獻計量學等學科方法引入，圍繞政策文獻進行研究，對政策文獻內容與外部結構要素進行量化分析，結合質性研究方法，可以揭示政策議題的歷史變遷、政策工具的選擇與組合、政策過程的主體合作網絡等公共政策研究問題[9]。另外，黃萃、任弢等學者也認為政策文獻計量研究具有可以揭示政策主體合作與參照關系，可以深入挖掘政策文獻內容的優勢[10]。

本研究對2016年的539部科技政策文本進行了兩種處理：一是對政策文獻內容從“科技政策主題詞頻”與“科技政策作用層次”兩個維度進行了量化分析。科技政策主題詞頻分析在于揭示2016年國家關注的科技政策領域，而科技政策作用層次分析則能揭示國家科技政策在“戰略層”、“綜合層”和“基本層”的基本分布情況[11];二是從時間序列、頒布機構、政策類別等角度對科技政策文獻進行計量分析，歸納總結出我國科技政策的基本特征和走向。

3? ? 2016年中國科技政策的政策內容與外部結構性要素分析

對科技政策的政策內容與外部結構性要素進行分析，一方面，有利于把握科技政策內容的核心主線與政策要義;另一方面，有利于把握科技政策在時間序列分布、頒布機構分布以及和政策類別等外部結構性特征。對科技政策的政策內容與外部結構性要素的分析，本文分別采用了文獻內容量化分析和文獻計量分析兩種方法，通過分析，能更好地揭示2016年中國科技政策一般性特征。

3.1? ?2016年中國科技政策的政策內容分析

3.1.1詞頻分析

將539部政策文本的題目先進行分詞，然后進行詞頻分析統計，得到的結果再進行無關詞組的剔除，整理結果如表1所示。

由此我們可以看出：一是出現頻次較多的為有關政策發文文種的名詞。出現頻次最高為“通知”（158次），這說明2016年的中國科技政策大都以“通知”的形式頒布。以“通知”這樣的典型下行文的行文方式發布科技政策，與中國行政管理體制自上而下的權力配置方式一致，體現了科技政策自上而下的文本制定過程與信息傳遞方式;其次是出現98次的“意見”;另外，還有以“規劃”、“辦法”和“方案”等行文格式出現的政策文本，頻次分別是74、58和47次;二是有關時間節點的名詞。出現頻次較高的三個時間節點分別為“2016”（88次）、“十三五”（37次）和 “2020”（34次），由此可以看出，聚焦2016年當年的科技政策體現了政策的年度執行性，而聚焦“十三五”和“2020”，則體現了以2016年為元年的科技政策將主要布局未來五年中國科技發展的基本脈絡和重點任務。此外，從出現的這三個時間節點來看，2016年中國科技政策大都側重于中、短期政策，而中長期的科技政策則不多見;三是特定的名詞，“創新”出現45次，是除去政策發文文種和時間名詞后頻次最高的詞語，足以說明中央層面對于科技創新的重視，如《推進“一帶一路”建設科技創新合作專項規劃》和《國家“十三五”文化遺產保護與公共文化服務科技創新規劃》等;此外，“產業”、“示范”、“科技”、“工業”和“技術”均出現20次以上，“知識產權”出現19次。這些均與我國越發重視科技與產業的有機深度融合，越發重視科技成果的國家性保護密不可分。

3.1.2政策作用層次分析

科技政策在其作用層面上劃分為三個等級：首先是戰略層面的科技政策，主要是把握科技政策的引導走向，具有宏觀指導性意義，包括長期規劃綱要和重大科技規劃;其次是綜合層面的科技政策，對于戰略層面的科技政策的進一步細化和具體化，主要是指對科技中介、大學科技園、企業創新基地等指導性的政策，屬于中觀層面的政策;最后是基本層面的科技政策，主要是運用具體的政策工具和手段實施科技政策，包含稅收優惠、人才政策、政府采購和科技投入等[12]。梳理2016年的科技政策作用層次，整體呈現自上而下的金字塔形分布，如圖1所示。頂層戰略層面的科技政策有66部，占所有科技政策總數的12.24%;其次是綜合層面的科技政策有152部，占所有科技政策總數的28.2%;最底層的基本層面科技政策是絕大多數，有321部，占所有科技政策總數的59.55%。

3.2? ? 2016年中國科技政策的外部結構性因素分析

本文運用政策文獻計量方法對政策文本的外部結構性要素，從時間序列、頒布機構和政策類別等維度進行了分析。其中，頒布機構還進行了聯合發文與否分析，也與政策類別結合進行了分析。

3.2.1 時間序列分析

如圖2所示，2016年中每月我國都有至少30部左右的科技政策出臺，這樣的政策出臺頻率是較高的。其中，十一月和十二月是科技政策出臺的高峰期，頒布88部和57部科技政策，幾乎是其他月份的2倍;最少的是三月份，該月只出臺了26部科技政策。中國的“兩會”通常為三月份召開，因此，三月是我國包括科技政策在內的公共政策出臺的“平靜期”，而經過5～10月份的醞釀與起草過程，年底的政策出臺率則會很高，這樣的政策頒布節奏基本符合我國的公共政策議程設置特點。

3.2.2 頒布機構

由于我國政策頒布主體既可能是單獨行為，也可能是聯合行為，因此，在考慮到我國科技政策頒布機構復雜性的情況下，我們在分析頒布機構這一指標時，遵循了按頒布機構署名前后順序排列的基本原則。如果是單獨發文，則此部門為頒布機構;如果是聯合發文，則第一頒布機構為此政策的頒布機構。具體發文情況見圖3所示。

首先，從頒布機構的層級上看，中共中央牽頭發文的有15部，占全部科技政策的2.78%，其中包含中辦和國辦聯合發文8部、中共中央和國務院聯合發文4部。全國人大在2016年共計通過7部與科技相關的法律文件。

其次，從數量上看，2016年，各部委發文數量396部，占所有科技政策的比重最大，為73.47%。其中，如表2所示，工信部、發改委以及財政部為發文數量最多的三個部門，發文數量分別是102部、96部和52部;農業部發文數量為48部，國家知識產權局發文35部，科技部（含科技部辦公廳1部）和教育部（含教育部辦公廳2部）均發文24部，商務部發文9部;而住建部、衛計委、交通部、環保部、國家稅務總局和文化部等各發文1部。國務院發文數量排在第二位，其中包含國務院單獨發文54部、國務院辦公廳單獨發文57部。其他頒布機構包括銀監會、中科院和最高人民法院發文與科技有關的政策各1部，自然科學基金委則有7部。

再次，從聯合發文的角度來看，2016年的科技政策中單獨發文的有363部，聯合發文的有176部，機構單獨發文依舊占絕大多數。其中，國務院和國務院辦公廳全部是單獨發文，而中共中央15部文件中有13部聯合發文，大都是和國務院聯合發文（中辦和國辦、中共中央和國務院）。而各部委中聯合發文155部，占部委頒布的科技政策的39.14%。每個部門聯合發文情況不盡相同，具體如表2 所示：聯合發文比例最高的部門是財政部，聯合發文41部，占其全部的78.85%;其次是商務部，雖然發文數量不多，但聯合發文比例高達66.67%;發改委和科技部的聯合發文比例分別為56.67%和50.00%，也是聯合發文占優勢;工信部、教育部和農業部等其他部門則單獨發文為主，聯合發文為輔。

3.2.3 政策類別

按照科技部對國家科技政策的類別劃分標準，本文把科技政策劃分為15類，分別是綜合類、科研機構改革類、科技計劃管理類、科技經費與財務類、基礎研究與科研基地類、企業技術進步與高新技術產業化類、農村科技與社會發展類、科技人才類、科技中介服務類、科技條件與標準類、科技金融與稅收類以及科技成果與知識產權類。

圖4? 2016年科技政策分類數量圖

由圖4可知，2016年中國頒布的綜合類科技政策數量最多，高達152部，占全部科技政策的28.2%;其次數量較多的是科技計劃管理類政策，有115部，占全部的21.34%，這兩類科技政策共計占全部科技政策的一半左右;然后是科技金融與稅收類和企業技術進步與高新技術產業化類，兩者均為50部，各占全部的9.28%;其他類別的科技政策的數量和比例都不是很高。

3.2.4 頒布機構—政策類別

將2016年的科技政策先按照分部門分類，然后在此基礎上按照政策類別進行統計，可以看出不同頒布機構的政策類別分布。由于有些部門發文數量太少，只對國務院、中共中央和發文數量較多的部門進行統計。鑒于一個部門對應多類別的政策，表3中每個頒布機構只統計數量最多的前兩個政策類別。

從表3可以看出，國務院制定的科技政策主要是綜合類和科技計劃管理類，工信部側重于企業進步與高新技術產業化，發改委則是側重綜合和科技計劃管理，財政部是科技金融與稅收以及科研經費與財務，農業部關注農村科技與社會發展，國家知識產權局重視科技成果與知識產權，教育部側重科技人才，科技部則是國際科技合作。各部門頒布的科技政策與各自的職能整體上是匹配的，尤其是工信部、財政部、農業部、國家知識產權局和教育部。

4? ? 2016年中國科技政策的基本特征

2016年中國科技政策在整體上呈現出中短期戰略層面科技政策密集出臺的特點，在政策內容上依舊側重科技創新，并開始積極關注科技成果轉移轉化。

4.1? ?戰略層面科技政策密集出臺

2016年的科技政策呈現出中短期戰略密集型的特點：其一，是戰略層面科技政策密集。相較于2006～2014年的戰略層科技政策的比例為6.36%[12]，2016年出臺戰略層面的科技政策比例為12.24%，幾乎是2006～2014年平均值的2倍。2016年是“十三五”規劃的開局年，故而規劃類的政策會在這一年緊密出臺，這一解釋可以得到詞頻分析結果的支持。其二，戰略層面的科技政策中短期規劃居多。在66部戰略層面科技政策中，時間節點為2020年（“十三五”的收官年）的有51部，包含與“十三五”相關的21部，這些五年規劃類的戰略科技政策占全部的77.27%。而中長期戰略政策只有7部（4部十年規劃和3部十五年規劃），沒有明確時間節點的有8部。

4.2? ?科技創新政策依舊是熱點，科技成果轉化類政策成為新焦點

國家在既有重視科技創新政策的基礎上，同時開始注重科技成果轉移轉化政策問題。“創新”依舊是我國2016年科技政策的熱點話題，據詞頻分析結果可知，與“創新”相關的科技政策多達45部。自2012年黨的十八大提出創新驅動發展戰略以來，我國陸續出臺了一系列的配套政策。2016年5月19日中共中央和國務院聯合頒布了《國家創新驅動發展戰略綱要》與8月8日國務院出臺《“十三五”國家科技創新規劃》，在這兩部統領性政策的積極引領下，中央層面各部門積極響應，先后出臺了若干與創新驅動和科技創新相關的政策，如工信部的《產業技術創新能力發展規劃（2016—2020年）》和教育部的《規定學校學科創新引智計劃實施與管理辦法》等。

我國每年的科技專利數量不斷增加，但與此相關的經濟增長卻不明顯，歸根結底是科技成果轉移轉化過程中出現問題。為此，我國逐漸開始重視科技成果轉移轉化，在2015年修改了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的基礎上，2016年出臺了一系列相關政策，這一主線始終貫穿于2016年。2月份，國務院針對科技成果轉化法制定了“實施《中華人民共和國促進科技成果轉化法》若干規定”;4月份，國務院辦公廳出臺了《促進科技成果轉移轉化行動方案》;8月份，教育部出臺了《關于加強高等學校科技成果轉移轉化工作的若干意見》、中科院出臺了《中國科學院關于新時期加快促進科技成果轉移轉化指導意見》;10月份，教育部辦公廳出臺了《促進高等學校科技成果轉移轉化行動計劃》。可以看出，在科技政策的導向上，我國開始更加關注科技成果轉化問題，并在未來會逐漸建立健全科技成果轉移轉化的政策體系。

5? ? 結論與發現

從我國2016年出臺的科技政策相關政策文本中，我們看到了國家在邁向創新驅動發展道路上所作的積極努力，成績斐然，但仍舊存在一些問題，需要不斷改進與提升。

首先，中國的科技政策制定主體的協同度有待提高。推進國家治理體系和治理能力的現代化根本目標在于實現有效治理，有效治理的實現需要以多元協同共治理念為導向[13]。“科技政策的聯合發文與否”是衡量各個部門協同程度的基本指標，如果部門與其他部門聯合發文的數量多，則說明該部門協同程度較高。由聯合發文分析結果可知，我國在制定科技政策時整體上偏向于單獨發文，部門之間的協同程度不高。但具體到各部門情況不同，財政部、發改委和科技部的聯合發文較多，而工信部、教育部和農業部單獨發文較多。其中，財政部參與制定的科技政策中，與國家稅務總局聯合發文最多，有23部，占其政策的44.23%。但是由于財政部和國家稅務總局在機構設置上屬于有交叉職能的部門，故而這個數據不能直接證明財務部協同程度高。由于發改委的部門屬性和職能使然，因此，其聯合發文的數量必然很多，數據顯示：其聯合發文的政策有54部，占其全部政策的56.25%。與其聯合發文部門的種類和數量都很多，有工信部、住建部、中國地震局等十多個部門，主要協作的部門有財政部、工信部、城建部和國家能源局。值得注意的是，科技部作為科技政策的最重要的協調主體，理應是聯合發文的“主力軍”，但數據顯示，科技部只有12部政策是聯合發文，聯合發文的部門包括財政部和國家稅務總局等，而這兩個與財稅直接相關的部門與其他部門聯合發文也十分常見。由此可見，受條塊分割管理體制的影響，我國科技政策制定的各部委之間的協同程度依舊不高，協同效能仍需提升。

其次，仍需進一步厘清科技政策制定主體的職能。科技部的職能是牽頭擬定科技發展規劃和方針、政策，起草有關法律法規草案[14]，理應是頒布科技政策的主力。但是，從2016年科技政策的頒布數量看，頒布科技政策最多的部門不是科技部而是工信部和發改委，甚至財政部、農業部和國家知識產權局都比科技部頒布的政策數量多。而從戰略層面的政策數量看，發改委頒布了18部戰略層面的政策，國務院、工信部和農業部分別頒布15部、14部和10部，而科技部僅頒布了4部戰略層的科技政策。這兩個維度都顯示出科技部在制定科技政策中的角色被弱化，職能未能充分發揮，這與中國自上而下的科技行政體制產生了較大的矛盾。導致此現狀的原因是多方面的，既有大部制改革后部門權力的重新配置效應，又有舉國體制下對科技創新的高度關注而引發的利益紛爭因素。這些多因素的疊加結果，如發改委是綜合擬定經濟和社會發展政策的部門，它本身可以制定國民經濟和社會發展戰略以及中長期規劃，科技政策有時候會涉及到國民經濟和社會的各個方面，故而出現“越俎代庖”的現象。

最后，科技政策文本的法律層級普遍不高。根據詞頻分析結構可知，2016年中國科技政策主要是以“通知”、“意見”和“辦法”形式為主，分別有158部、98部和58部，占全部科技政策的58.25%，而以“法律”和“條例”頒布的科技政策鳳毛麟角，僅占4.64%。科技政策文本的法律層級不高，一方面會影響其權威性，下級政府部門在實施和落實科技政策時不易推進;另一方面，與法律的“黑頭”文件相比，這些以“紅頭”文件形式頒布的政策，其穩定性和連續性不強，將從長遠上影響政策的執行效力。

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