PPP項目總承包合同索賠問題及對策分析

鄭丹娜

（大連財經(jīng)學(xué)院 116600）

1 研究背景

自2013年以來，國家政府一直試圖從用戶支付PPP向政府支付PPP系統(tǒng)過渡，目的是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和政府轉(zhuǎn)型[1]。受國家相關(guān)政策的支持，PPP項目從2014年開始進(jìn)入快速發(fā)展階段。截止到2017年底，已經(jīng)載入PPP項目庫的入庫項目達(dá)到1.4萬以上，總投資額超過17.5萬億元[2]。目前，PPP項目已經(jīng)成為國內(nèi)外公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主要形式之一。

PPP是公私合營伙伴關(guān)系（Public Private Partnerships）的英文縮寫，該類項目普遍具有投資額高、建設(shè)周期長、項目參與方眾多、合同文件復(fù)雜的特點。上述特點使得PPP項目存在較多的不確定因素，項目實施過程中施工索賠經(jīng)常出現(xiàn)，但是多數(shù)施工企業(yè)并不擅于發(fā)現(xiàn)合理的索賠機(jī)會和處理索賠事項，從而無法更好的維護(hù)自身利益。因此有必要從施工承包方的角度，對PPP項目總承包合同索賠的機(jī)會進(jìn)行分析，明確可以提出索賠的情況，并探討索賠過程中的應(yīng)對策略，從而提高項目承包商對PPP項目合同索賠的認(rèn)知和處理合同索賠事務(wù)的能力。

2 PPP項目總承包合同索賠現(xiàn)狀及存在問題

2.1 索賠的現(xiàn)狀

國際對于工程索賠這方面的研究工作起步較早，經(jīng)過多年的研究發(fā)展，各種合同文本經(jīng)多次更新改版趨于系統(tǒng)化。例如FIDIC合同條件，經(jīng)使用40多年內(nèi)修改再版至最新99版。雖然我國對工程合同索賠的研究才經(jīng)歷二十幾年，但通過汲取外國經(jīng)驗的同時結(jié)合中國國情，研究工作取得了長足的進(jìn)步，效果顯著。PPP項目以長期穩(wěn)定的投資收益為優(yōu)勢贏得了建筑企業(yè)的青睞，在項目投標(biāo)中競爭較為激烈。建筑承包方在項目招投標(biāo)過程中多采用“前期低價中標(biāo)，后期索賠盈利”的策略。PPP項目業(yè)主方多為政府，因此PPP項目業(yè)主在項目實施過程中優(yōu)勢地位明顯。承包方多依靠政府優(yōu)惠政策及項目索賠來彌補(bǔ)投標(biāo)報價損失，以及賺取更大的利潤。在現(xiàn)實中，PPP項目的總承包方常常會出現(xiàn)不敢提出索賠要求、不能提出索賠的狀況。例如，為避免業(yè)主方拖欠工程款造成的工期延誤，承包方通常會墊資施工，從而導(dǎo)致后期的索賠爭端。此外，PPP項目總承包方負(fù)責(zé)合同的管理，業(yè)主方則以合同管理不善為由拒絕總承包商的索賠請求，從而導(dǎo)致總承包商利益受損。

2.2 索賠存在的問題

（1）PPP項目索賠條款本身不完備

PPP項目合同范本多參照FIDIC合同模式擬定，然而FIDIC合同與我國市場經(jīng)濟(jì)體制，以及建設(shè)環(huán)境、項目運行機(jī)制不完全匹配。從而導(dǎo)致國內(nèi)現(xiàn)行《建設(shè)工程施工（示范文本）》相關(guān)索賠條款不完備，已明確的索賠機(jī)制不能發(fā)揮作用。

（2）對合同中已訂立的索賠條款認(rèn)知不足

一般PPP項目的建設(shè)周期較長，投資數(shù)額較大。如此一來工程項目管理的難度也會比一般項目大。要做好工程項目管理，其核心是合同管理，而索賠管理是合同管理的核心，施工合同是索賠的根本依據(jù)。是否熟知合同條款，尤其是索賠相關(guān)條款，往往決定了承包商發(fā)現(xiàn)索賠的機(jī)會的可能性。但是在現(xiàn)實中，多數(shù)承包方的合同管理水平較低，能同時熟悉相關(guān)法律法規(guī)具備專業(yè)知識，又有豐富的現(xiàn)場管理施工經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)人才更是稀缺。尤其是針對PPP項目的復(fù)雜合同文本和大量合同條款，承包方合同管理團(tuán)隊難以做到對文件的熟知，從而從中發(fā)現(xiàn)索賠機(jī)會的程度也大大降低，極大程度的加大了成本經(jīng)營的風(fēng)險。

（3）PPP總承包合同履約率較低

PPP總承包合同涉及到設(shè)計、施工、安裝等多方，總承包方要整合多方資源并協(xié)調(diào)多方共同完成合同任務(wù)，完全按照合同要求履約的難度大。合同條款中對于業(yè)主的約束條件寬松，而對于承包方的條件苛刻。不平等的待遇加大了索賠的難度。

2.3 總承包合同索賠實施的作用

索賠的及時性（時效性）是合同管理的核心，也是增加盈利的核心。PPP項目總承包合同索賠對PPP項目實施發(fā)揮著不可替代的作用。①總承包合同索賠能夠平衡業(yè)主方和總承包方的地位，迫使雙方尊重合同條款，促使雙方互相監(jiān)督，提高PPP項目合同的履約質(zhì)量。②索賠是PPP項目總承包商自我保護(hù)的關(guān)鍵措施，總承包商要將索賠視為自身的合法權(quán)利。③總承包合同索賠的實施能夠強(qiáng)化合同管理人員的索賠意識，加強(qiáng)項目建設(shè)過程中的索賠管理，從而提高總承包方的經(jīng)濟(jì)效益，使得PPP項目施工承包市場建立良性競爭機(jī)制[4]。

3 PPP項目總承包合同索賠的分析

3.1 合同狀態(tài)變化的動態(tài)分析

PPP項目具有高復(fù)雜性特點，項目實施過程中不斷出現(xiàn)的干擾事件成為合同狀態(tài)變化的主要誘因。基于投資談判階段簽訂的總承包合同，后續(xù)合同變化依據(jù)明確，即后續(xù)合同的調(diào)整都在事前約定的調(diào)整條款和風(fēng)險分擔(dān)原則以內(nèi)，這類PPP總承包合同被視為合同的理性狀態(tài)。PPP項目實施過程中，會出現(xiàn)很多不可預(yù)見的干擾事件，現(xiàn)實合同不可避免的會偏離理性狀態(tài)。總承包商要就干擾事件與業(yè)主、分包商、供應(yīng)商等參與方進(jìn)行協(xié)商，通過補(bǔ)充協(xié)議及索賠等方式協(xié)調(diào)各方利益，合同狀態(tài)在此過程中不斷動態(tài)變化。引起合同動態(tài)變化的干擾事件是潛在的索賠對象；以合同缺陷和業(yè)主違約兩項動態(tài)變化為主。因此，PPP項目總承包商應(yīng)提高對合同狀態(tài)動態(tài)分析的能力，辨別能夠作為索賠事項的干擾事件，作為發(fā)現(xiàn)索賠機(jī)會的關(guān)鍵。

3.2 索賠機(jī)會分析

索賠機(jī)會分析以項目合同為基礎(chǔ)，一般采用不同階段合同狀態(tài)對比分析法為主。合同對比分析要求首先對初始簽訂的合同條款能夠達(dá)到充分的理解，在合同狀態(tài)發(fā)生變化時及時發(fā)現(xiàn)潛在的索賠機(jī)會[5]。常見的索賠機(jī)會包括：干擾事件造成的成本費用偏差、干擾事件導(dǎo)致的工期延誤、干擾事件造成的總承包商其他損失等。總承包商要有辨識、分析、評估索賠機(jī)會的能力。PPP項目總承包合同基于合同分析的索賠機(jī)會辨識涉及以下兩種方式：①目標(biāo)分析法，以合同明確的不同階段項目目標(biāo)為依據(jù)，發(fā)現(xiàn)引起目標(biāo)偏差的原因；排除總承包商自身原因以外的誘因都可界定為潛在的索賠機(jī)會；②具體事項風(fēng)險法，以有明確依據(jù)的事項為基礎(chǔ)進(jìn)行量化分析，導(dǎo)致數(shù)量偏差的事項具有可能是潛在的索賠機(jī)會。

3.3 索賠風(fēng)險分析

風(fēng)險貫穿于PPP總承包實施的始終。PPP項目風(fēng)險主要來源于運作不規(guī)范、項目風(fēng)險環(huán)境、政治經(jīng)濟(jì)等多方面影響。然而，索賠與項目風(fēng)險相伴相生，風(fēng)險事件的發(fā)生往往帶來索賠的機(jī)會。總承包商要有對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測的能力，并在事前做好風(fēng)險應(yīng)對的準(zhǔn)備；對風(fēng)險的預(yù)測能力和應(yīng)對準(zhǔn)備決定了總承包商索賠獲利的程度。例如，在某管道工程中，總承包商根據(jù)經(jīng)驗預(yù)測到鋼材漲價風(fēng)險，提前墊資儲備鋼材；當(dāng)鋼材市場價格上漲至索賠條款規(guī)定限度時，向業(yè)主提出索賠請求，索賠事項明確有效，一方面對漲價缺貨風(fēng)險進(jìn)行了及時應(yīng)對未造成工期延誤；另一方面，將風(fēng)險事件轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)盈利的機(jī)會。

4 PPP項目總承包合同索賠的對策

4.1 建立契約精神，加強(qiáng)索賠意識

PPP項目參與各方都應(yīng)建立統(tǒng)一的契約精神，在尊重合同和認(rèn)真履約的前提下維護(hù)自身的權(quán)益。PPP項目總承包方應(yīng)以協(xié)調(diào)參與各方實現(xiàn)項目目標(biāo)為前提，以合同為依據(jù)開展合理的索賠工作。項目團(tuán)隊，尤其是項目領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化索賠的意識，將索賠視為降低承包風(fēng)險和提高企業(yè)盈利的合理方式。此外，總承包方應(yīng)支持和鼓勵合同管理部門開展索賠工作，并為其提供必要的條件。

4.2 組建高水平的專職合同管理團(tuán)隊

PPP項目總承包方負(fù)責(zé)項目合同管理，無論從合同管理的數(shù)量還是對合同管理質(zhì)量的高要求來看，都應(yīng)該組建專職的合同管理團(tuán)隊。而總承包商合同管理能力的高低又影響著項目目標(biāo)的實現(xiàn)和企業(yè)的盈利水平，因此有必要提高合同管理團(tuán)隊整體的水平[5]。合同管理團(tuán)隊要具有高水平的法律、工程等相關(guān)專業(yè)知識；針對具體的項目要熟悉并深入理解各項合同條款，能夠從全局利益出發(fā)合理的發(fā)現(xiàn)潛在索賠機(jī)會，高效的收集整理索賠證據(jù)，并有進(jìn)行索賠談判的能力，增強(qiáng)索賠意識，從而使企業(yè)的合理訴求得到實現(xiàn)，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益[6]。

4.3 強(qiáng)化合同對比分析和風(fēng)險分析

PPP項目相對于一般建設(shè)項目合同變更頻繁，且業(yè)主憑借優(yōu)勢地位，常常從自身利益出發(fā)針對項目提出變更；這類動態(tài)變更存在很多隱藏的索賠機(jī)會，是索賠動態(tài)管理的關(guān)鍵之一。總承包商合同管理團(tuán)隊要在項目實施的關(guān)鍵節(jié)點，或在出現(xiàn)合同動態(tài)調(diào)整時，及時對比分析動態(tài)的合同狀態(tài)，從承包商角度明確新的干擾事件對其可能造成的損失，發(fā)現(xiàn)潛在的索賠事項。風(fēng)險事件的出現(xiàn)是索賠機(jī)會出現(xiàn)的條件，項目不同階段合同的狀態(tài)差異是索賠的根本依據(jù)。

5 結(jié)論

一般來說，建筑合同價格包括直接和間接的項目成本加上利潤。雖然建筑合同是為整體施工定價的一種手段，但它們也構(gòu)成了對有關(guān)各方的風(fēng)險分配。PPP項目的特點決定其索賠事件多發(fā)，從總承包商的角度應(yīng)將索賠作為項目合同管理的重點之一。要強(qiáng)化索賠意識，從項目實施全過程動態(tài)的做好合同狀態(tài)變化的動態(tài)分析、索賠機(jī)會分析和索賠風(fēng)險分析；通過組建高水平的專職合同管理團(tuán)隊，以及強(qiáng)化合同對比分析和風(fēng)險分析的具體策略，全面提高PPP項目總承包團(tuán)隊的索賠管理能力。