街區(qū)制在規(guī)劃管理階段的實(shí)施方法研究
——以東海縣為例

趙彩蘋

（東海縣規(guī)劃局 江蘇連云港 222000）

1 緒論

新中國(guó)成立以后，特別是改革開(kāi)放以后，城市化進(jìn)程令人矚目，城市居住小區(qū)爆發(fā)式增長(zhǎng)，經(jīng)過(guò)近十年的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的封閉式住宅小區(qū)與國(guó)外開(kāi)放街區(qū)相比，交通擁堵等城市疾病逐漸顯露出來(lái)，并逐漸引起國(guó)家有關(guān)部門和專家學(xué)者的重視。

在此背景下，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》。其中，第六部分第十六條針對(duì)城市交通擁擠問(wèn)題，優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)提出了“街區(qū)制”的新思路，具體意見(jiàn)為：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。樹(shù)立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)”[1]。安居才能樂(lè)業(yè)，街區(qū)制改革關(guān)系到我國(guó)億萬(wàn)民眾的切身利益，開(kāi)放式街區(qū)論調(diào)一經(jīng)提出，就引起了社會(huì)各界的熱烈關(guān)注與討論。本文以筆者工作生活地——東海縣為例，對(duì)是否推行街區(qū)制居住模式以及在規(guī)劃管理階段如何操作實(shí)施展開(kāi)思考研究。

2 東海縣實(shí)行街區(qū)制居住模式的可行性分析

2.1 現(xiàn)狀主要問(wèn)題

東海縣位于江蘇省東北部，連云港市下轄縣。2015年底城區(qū)人口26.53萬(wàn)人，典型的蘇北地區(qū)小城市。江蘇蘇北2013年人均GDP為4.54萬(wàn)元，與全國(guó)平均水平基本相當(dāng)，僅為蘇南的41.3%，總體上基本可視為欠發(fā)達(dá)地區(qū)[2]。東海縣自2002年以來(lái)，不斷加大建設(shè)力度，到2015年為止，短短十幾年時(shí)間，建成區(qū)面積由8km2擴(kuò)大到30km2，擴(kuò)大了近4倍。由于歷史原因和規(guī)劃的滯后性，老城區(qū)道路寬度和路網(wǎng)密度均跟不上城市發(fā)展的速度，給現(xiàn)狀交通造成很大壓力，目前也只能依靠拓寬現(xiàn)狀路面來(lái)緩解交通壓力，但成效不明顯。究其原因主要有以下幾點(diǎn)：

（1）封閉式大小區(qū)現(xiàn)象明顯

在東海現(xiàn)狀地形圖上隨意截取一個(gè)片區(qū)，就能直觀的看到封閉式大小區(qū)甚至是超大小區(qū)隨處可見(jiàn)，這種大盤子現(xiàn)象給東海縣帶來(lái)了一系列問(wèn)題，如支路交通差、居民社會(huì)交往淡化、超大住宅小區(qū)物業(yè)管理不到位、公共設(shè)施共享性差、居住區(qū)空間形式“千盤一面”等。時(shí)至今日，大地塊出讓還在繼續(xù)推行中。

（2）路網(wǎng)密度不高

東海縣中心城區(qū)內(nèi)部路網(wǎng)呈方格網(wǎng)狀，其中主干路“八橫十縱”。截至2017年底，核心建成區(qū)路網(wǎng)密度4.66，尚未達(dá)到規(guī)范要求。主次支路總體比例=1：0.82：0.77，道路級(jí)配不合理，干路比例偏高，支路密度不足。

（3）機(jī)動(dòng)車和電動(dòng)自行車保有量持續(xù)增長(zhǎng)

在城市路網(wǎng)密度偏低的同時(shí)，東海縣機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增長(zhǎng)，截止到2016年年末，私人汽車保有量97673輛，比上年凈增長(zhǎng)49.2%。這樣的保有量和增長(zhǎng)速度已位居連云港市下轄縣之首。

2.2 封閉式小區(qū)和街區(qū)制利弊分析

任何事物都有兩面性，不能只看到其中一面而忽略另一面，要辯證的去看待事物的優(yōu)缺點(diǎn)，然后綜合考慮自身情況，從而做出正確選擇。

（1）封閉式居住小區(qū)

封閉式居住小區(qū)一般是指具有圍合結(jié)構(gòu)，進(jìn)行封閉式管理的居住小區(qū)[3]。

此種居住模式封閉式管理，安全性高，符合我國(guó)民眾長(zhǎng)期居住的心里需求。與美國(guó)人的持槍自衛(wèi)相比，中國(guó)人從古至今更喜歡筑高圍墻來(lái)尋找安全感。設(shè)在主要出入口的門衛(wèi)或管理人員對(duì)減少外人隨意出入、流動(dòng)攤販肆意擺賣有較大作用。

（2）街區(qū)制

街區(qū)制是西方國(guó)家通常采用的城市規(guī)劃建設(shè)方式，實(shí)際上是由城市主干道圍合、中小街道分割、路網(wǎng)密度較高、公共交通完善、公共服務(wù)設(shè)施就近配套的開(kāi)放式街區(qū)模式。

2.2.1 對(duì)城市的積極影響

進(jìn)一步完善城市功能，緩解城市道路交通擁堵、提高社區(qū)建設(shè)資源使用率、增強(qiáng)社區(qū)文化生活交流活力。與封閉式小區(qū)相比，開(kāi)放式的街區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)就是資源共享。且能激活神經(jīng)末梢，增加城市的經(jīng)濟(jì)活力。如南方一些城市的騎樓，就是典型的街區(qū)制，居民們往來(lái)密切，鄰里關(guān)系融洽。

2.2.2 可能引發(fā)的不良后果

（1）傳統(tǒng)思想受到?jīng)_撞

中國(guó)人喜歡封閉式住宅思想由來(lái)已久，從農(nóng)耕社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)主義初級(jí)階段，中國(guó)仍然是一個(gè)圍墻社會(huì)：綿亙?nèi)f里的長(zhǎng)城、皇帝居住的紫禁城，高圍墻的機(jī)關(guān)大院、北京的四合院，以及其他文人墨客和達(dá)官貴人遺留下來(lái)的宅子，或大或小幾乎都是封閉式的院落。往眼下看，幾乎每個(gè)城市都有的城中村，同樣是房屋院落齊全。我們現(xiàn)在流行的封閉式居住小區(qū)不過(guò)是新中國(guó)成立后大院式規(guī)劃模式的翻版，雖然不是每家每戶獨(dú)立封閉，但是他的相對(duì)封閉也在人們的可接受范圍之內(nèi)。

（2）住宅安全難以保障。

封閉式小區(qū)只有少量的開(kāi)口與城市相連，可以減少盜竊犯、流浪漢等對(duì)小區(qū)內(nèi)住宅的危害。而開(kāi)放式小區(qū)，則少了一層防御。然后是交通安全，封閉式小區(qū)沒(méi)有過(guò)境交通，內(nèi)部車輛較少，特別是實(shí)現(xiàn)了人車分流的小區(qū)，內(nèi)部幾乎沒(méi)有汽車。能給老人、孩子在小區(qū)內(nèi)提供一塊玩耍嬉戲安全區(qū)域。

（3）物業(yè)管理難度加大。

小區(qū)的配套設(shè)施費(fèi)用是由各位業(yè)主出的，但是卻為社會(huì)所使用，停車位、小區(qū)綠化等等都難以分配使用。封閉式小區(qū)的內(nèi)部景觀和花園，基本只為小區(qū)居民提供服務(wù)，并且同樣成本下可以維持比開(kāi)放更好的品質(zhì)。

3 關(guān)于東海縣如何推行街區(qū)制的思考

（1）已建成的封閉小區(qū)

對(duì)已經(jīng)建成的現(xiàn)有成熟小區(qū)考慮小區(qū)自身特點(diǎn)的情況下盡可能的進(jìn)行微提升，比如位于交通盲點(diǎn)位置上的超大小區(qū)，是否可以在盡量不影響業(yè)主利益和生活方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行分塊處理增設(shè)分區(qū)域圍墻和門衛(wèi)設(shè)施。許多居住小區(qū)內(nèi)部的道路不規(guī)則，如果放開(kāi)作為公共道路通行，必須要經(jīng)過(guò)相應(yīng)的改造，此類的“硬件”改造離不開(kāi)政府的參與。當(dāng)然，這樣還會(huì)涉及到開(kāi)放的道路是否要征收或者提高的小區(qū)管理費(fèi)用如何解決，政府需要給出意見(jiàn)，本文不針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行討論。

（2）已出讓未建成或正在建設(shè)的地塊

對(duì)于已出讓但未建或者正在建設(shè)的小區(qū)，在小區(qū)方案階段進(jìn)行團(tuán)塊控制，需要保留為城市支路的部分在方案階段予以明確，其他被道路割裂的部分分別加設(shè)透空式圍墻，并分別滿足中心活動(dòng)綠地的要求。對(duì)開(kāi)發(fā)商增加的造價(jià)或者利益損失建議可以通過(guò)減免基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)或容積率補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)解決。

（3）未出讓地塊

對(duì)于未出讓地塊我們要在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段對(duì)地塊的規(guī)模加以明確進(jìn)行控制，每一個(gè)地塊享有的自己的微景觀和微配套設(shè)施，以及老人兒童活動(dòng)場(chǎng)地。可以幾個(gè)地塊組合成一個(gè)組團(tuán)進(jìn)行出讓，以保證整個(gè)片區(qū)風(fēng)貌的協(xié)調(diào)和完整性，也可以滿鋪地下空間用來(lái)滿足停車要求，但是其中需要保留為城市支路部分必須開(kāi)放與城市道路銜接。建議地塊用地性質(zhì)商住分離，純住宅地塊依然保留圍墻，商業(yè)地塊可以規(guī)劃為不設(shè)圍墻的開(kāi)放式街區(qū)。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，隨著新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》開(kāi)始實(shí)施，各地規(guī)劃部門都應(yīng)該對(duì)街區(qū)制如何推行進(jìn)行系統(tǒng)思索和研究，相應(yīng)國(guó)家政策要求的同時(shí)找到適合自身發(fā)展的實(shí)施方法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，各個(gè)城市都不能“一刀切”地的實(shí)施開(kāi)放式街區(qū)制，而應(yīng)該多角度思考和分析，尊重城市發(fā)展的歷史客觀性，根據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展要求，制定多元化和因地制宜的實(shí)施策略，走分類實(shí)施之路。