淺析地方人大主導立法機制的問題與完善路徑

【摘 要】 在我國，一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人大及地方各級人大，憲法賦予人大以立法權。這就要求所有立法必須以民為本、表民所愿，反映人民意志，得到人民擁護。而實現這一基本目標的必由之路，就是健全“人大主導立法”體制機制。本文從人大主導立法入手，著重分析當前我國地方人大主導立法機制的問題，并針對現有困境提出建議性的完善路徑，希望有所裨益。

【關鍵詞】 地方人大 主導 立法機制 問題 路徑

中國共產黨第十八屆四中全會決定指出，全面依法治國要“堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵”，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”可見，人大在立法的系統工程中發揮著“引領者”的作用。地方人大主導立法，有利于提高地方立法活動的科學性與民主性，是推進全面依法治國、建設法治國家的重要舉措。因此，分析地方人大主導立法機制的問題與完善路徑，具有深刻的時代背景與重大的法治意義。

一、地方人大主導立法的概念

“人大主導立法”就是指在我國立法過程中，應由人大把握立法方向，決定并引導立法項目、立法節奏、立法進程、立法內容和基本價值取向。它是一項立法原則，同時也是立法體制和機制。地方人大主導立法，顧名思義，即為地方人大及其常委會在立法過程中相較于其他地方主體，應居于優勢地位，并藉此對立法的方向、進程及結果發揮決定性作用。

二、地方人大主導立法機制的問題

（一）地方立法權界限模糊。憲法、組織法與立法法確定了我國“統一兼分層”的立法體制。立法法第七十二條、七十三條、七十四條雖明文規定了我國地方人大的立法主體與立法權限，但該規定不僅在法律條文中難以分清，法律實踐中也難以界定其范圍。例如實踐中很難確定什么叫“根據需要”“認為需要”或“地方性事務”，這種模糊條款無疑為人大制定地方性法規增加了難度，地方人大很難確定具體在哪個方面有權制定地方法規。此外，隨著我國市場經濟迅猛發展，社會環境日趨復雜，新興事物層出不窮，為應對多變環境而制定法規的需求日益迫切;然而受制于憲法性法律對地方人大權力的嚴格限制，地方人大很容易越權制定地方性法規。尤其是在稅收、金融等明確屬于法律絕對保留的領域，可能產生與國家立法權相沖突而歸于無效的結果。國家專屬立法權中的某些模糊用詞，如民事基本法律制度，看上去給地方立法留下空間，實踐中卻由于中央立法采取嚴格解釋反而限制了地方立法權限。

（二）地方立法“部門利益傾向”突出。出于立法需求，地方立法議案基本上由政府部門起草，他們往往從本部門利益出發，自己為自己立法，使法規草案帶有明顯的“部門利益傾向”。這種弊端致使法規在立法內容上片面追求經濟利益，忽視社會、政治、生態效益;也為政府部門減輕、推卸自我責任提供有利條件，因而必須采取措施破除這一頑癥。“部門利益傾向”使得地方性法規的民主性與科學性大打折扣，某種程度上淪為了政府部門謀取己利的工具，因此要強化對政府立法的主動審查，夯實人大立法的主導作用。

（三）地方人大自身建設不足。地方人大自身立法能力不足，已是不爭的事實。一方面，人大代表數量雖多，但專職化、專業化程度不夠，很難勝任立法工作;另一方面，地方人大及其常委會都是相對固定的短期會期制，無法提供充足的立法保障時間;加之，人大立法經費需要政府劃撥，立法經費得不到充足保障。這些因素大大削減了地方人大立法的質量與水平，必須從源頭上予以解決。

三、地方人大主導立法機制的完善路徑

（一）健全黨對立法工作的領導機制。堅持黨的立法領導是開展一切立法工作的必要前提。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，地方立法實踐也同樣離不開。黨對立法機關的領導主要是政治領導，絕非直接干預、包辦代替，要明確黨委領導的事項、形式和程序，并嚴格執行，實現黨委領導立法的工作制度化、規范化。

（二）加強地方人大立法能力建設。進一步改革和完善人大代表制度，推進人大代表與人大常委會組成人員的專職化、專業化，加強人大專委會、工委會建設，給予編制、經費保障，提升立法能力;建立人大組織內部人員立法能力定期培訓制度，增強其履職能力;加強立法工作隊伍建設，大力推進立法隊伍的正規化、專業化和職業化。

（三）健全參與機制。地方人大主導立法需要社會各方的積極參與，因此需要拓寬公眾參與立法的渠道，建立多形式的多方參與機制。搭建多層次、多維度的參與平臺，建立健全專家庫制度，引入委托第三方參與立法、第三方立法評估等機制。拓展代表參與立法渠道，創新代表參與立法形式，邀請相關代表參與立法起草、論證、調研、審議等活動，認真聽取和吸收代表提出的意見建議。加強立法信息公開力度，重視公眾意見反饋結果，提高社會各方參與立法的熱情與活力。

四、結語

立法是一項浩大工程，牽一發而動全身，地方立法亦是如此。地方人大主導立法機制的運行，是需要多領域、多部門的相互協調、配合，需要黨的領導、全國人大的指導、政府及其部門的配合、人大常委會的互通、社會公眾的廣泛參與。因此，堅持和落實“人大主導立法”原則，就要健全、完善乃至重塑作為其實現途徑的體制機制。使得地方立法權限在受到嚴格限制情形下，仍能充分發揮自身主動性，積極制定良法，保證法制統一。

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作者簡介：趙亞龍（1994- ），男，漢族，新疆伊犁人，法學碩士，單位：西北政法大學行政法學院憲法學與行政法學專業，研究方向：行政法。