增長與創新的耦合：改革開放40年

摘 要：改革開放40年，地方政府經歷了深刻轉型，地方政府既是經濟增長的追求者又是社會創新的推動者，而兩種角色在不斷競爭與協同中發展變化。本文試圖在回顧改革開放40年的基礎上，梳理兩種角色的關系，并將“增長者”的角色和“創新者”的角色同時進行討論，用“增長者—創新者”的雙重角色分析框架審視地方政府創新的變遷規律，剖析地方政府創新背后的推動邏輯與模式特征，并展望未來地方政府創新的可能路徑。

關 鍵 詞：改革開放40年；地方政府；政府創新；企業家精神

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）12-0007-12

收稿日期：2018-11-20

作者簡介：郎玫（1981—），女，云南昆明人，蘭州大學管理學院副教授，行政管理博士，研究方向為政府績效管理、政府創新、制度與演化分析的一般方法。

改革與創新是始終貫穿于改革開放之中最關鍵的主題，地方政府是改革與創新最關鍵的主體?；仡櫟胤秸畡撔碌男袨槟Ｊ绞钦雇磥淼胤秸畡撔碌幕A，所以，在改革開放40年之際，總結和回顧地方政府創新的變遷路徑是非常重要的工作。本文試圖從地方政府長期以來存在的兩種角色中重新梳理地方政府的創新行為，將作為“增長者”的地方政府和作為“創新者”的地方政府放在一起進行分析，這是由于今天一座座城市的崛起離不開地方政府曾經作為“增長者”的功勞，而一項項制度、政策的創新也必須歸功于地方政府的“創新者”角色。而這兩種角色在整個地方政府發展的過程中是怎樣發揮作用的；將兩者放在一起分析，又能得出怎樣不同的結論；不同的角色配比又是如何共同影響地方政府創新的效率。這些問題如果單純地在創新角色中是無法獲得答案的，而將兩種角色共同考慮，就能夠發現地方政府創新更復雜的內在邏輯。

一、地方政府“增長者——創新者”的雙重角色的分析框架

（一）地方政府不同角色的制度分析框架

制度領域的分析框架是為了更清晰地表明地方政府創新變化的路徑，及其在不同領域之間的轉化帶來的影響。不同制度領域中的行為反映了地方政府創新行為的側重點與特征。在改革開放初期，地方政府作為市場主體參與到經濟領域之中，其既是經濟制度的制定者，同時也是經濟領域中的活動者。中央政府在政治領域中通過經濟分權將市場建設的權力下放到地方政府，地方政府通過在經濟領域中對經濟制度的創新來完成其促進當地經濟發展的目標。此時，地方政府既是規則的制定者，同時也是市場的參與者。在經濟分權面前，資本是稀缺資源，經濟體系的建立過程使得GDP增長成為地方政府的根本動力，地方政府更多地選擇從資本的積累和資源的截留來發展本地經濟。地方政府通過這一輪經濟分權來構建地方經濟發展的基礎。隨著改革的深入，國有企業改革將其內在的隱蔽性失業進行剝離，進一步明晰中央政府與地方政府的產權關系，將社會事務的管理從企業中剝離給了地方政府，而地方政府此時必須從公共物品供給和公共服務的提供上來重新定位政府職能。地方政府在政治領域中接受了中央政府的經濟分權，當改革到來的時候，地方政府在政治領域中的創新活動就變得豐富起來，地方政府必須通過偏好的整合來形成公共物品供給的決策依據。在整個改革過程中，不但地方政府所涉及的制度領域多元化了，同時其內部的結構也多元化了。我們將地方政府轉化的結果用三個主要的領域來表示，即政治領域、公共資源領域、社會領域（如圖1所示）。地方政府創新的轉化是將地方政府在經濟領域中的動力轉向這三個領域，因為地方政府在市場基本構建成功以后，必然要讓市場經濟的私人參與者自身來完成市場交易，以避免政府過多干預而導致企業活力的降低。在政治領域中，地方政府主要通過中央政府的政治與經濟分權來進一步完成政府職能轉變，將職能的重心轉向公共服務的領域上來。公共資源領域是地方政府供給公共物品的主要活動場所，公共物品的供給既包括生產性的公共物品（如道路、鐵路），也包括非生產性的公共物品（如教育、醫療），這兩者的結構也影響著地方政府行為的價值取向與改革的路徑。社會領域是地方政府與社會團體結合的制度領域，在公共物品供給不斷深化的過程中，向社會的授權就需要在社會領域中完成。社會領域更多地是地方政府與社會團體共同塑造公民偏好的過程，其中包括社會話語體系的建立，公民參與社會事務的途徑等。地方政府在社會領域中的行為會與政治領域相互補充，形成地方政府治理結構的基礎。

地方政府創新的層次與內容在這一過程中不斷得到重塑。最初，創新在中央政府與地方政府之間展開，爭奪中央分權的自主權是創新的主要內容，在這一背景下就必然使得地方政府的創新需要在經濟創新上大做文章。而隨著市場雛形的建立，各地方政府則紛紛就制度創新為主要目標展開競爭，特別是在中央政策還沒有明確的前提下進行創新，并通過實際的創新績效來獲得中央政府的合法性認可。這一時期，隨著市場創新的成熟化，創新的內容開始轉化，并呈現出不同領域的多元化趨向，特別是針對公共資源領域，通過服務方面進行創新成為了創新的主流，而政府去中心化、與社會合作則強化了社會領域創新。從圖1中不難看出，地方政府創新的層次在上移，主體在多元化。而這一趨向變遷的動力與政策環境的變化密不可分，環境的變化導致了不同主體的制度需求的改變，計劃經濟向市場經濟的轉型是大的制度背景，而身在其中的公眾則是最為微觀的非正式制度的適應者。地方政府一方面要響應中央政府改革的制度激勵，另一方面要回應來自于當地具體改革中主體的問題與困境。地方政府在制度需求與制度供給中間尋找均衡點，制度的均衡能夠使得地方政府的效用最大化。另一個最為關鍵的動力來源于技術的變化，大數據、區塊鏈技術在幫助政府部門重新審視新技術給管理帶來的可能，這也使得地方政府創新的一個很重要的維度在向技術支持類的創新延伸，而這種創新往往是能夠超越政治、經濟、社會、公共資源領域的限制，更有可能去打破政治、經濟所生成的壁壘，從技術手段上改變地方政府創新的方向。

（二）“增長者—創新者”雙重角色之間的關系

以上制度分析框架對地方政府不同層次參與的內容進行了分析，而在這個過程中，地方政府“增長者—創新者”雙重角色存在不同的組合關系（如圖2所示）。根據兩種地方政府角色——“增長者”與“創新者”以及兩種角色不同的表現，既是主動也是被動，存在以下四種組合：

組合1，主動的“創新者”與主動的“增長者”，該組合是指地方政府作為發展主體，其創新也更為主動。主動的“增長者”往往是發生在改革的后期，作為地方發展的一級行政機構，地方政府更清楚自己的定位，較少干預市場并有步驟地推進地方經濟發展。主動的“創新者”更符合熊彼特創新標準，是針對地方發展瓶頸進行的創新，創新的領域會更多集中于地方政府與社會、公共資源領域的結合，而不是直接干預經濟領域。符合這種組合的地方政府現階段并不多見，因為地方政府往往會由于外界環境變化而改變增長的方式，比如當經濟下行壓力較大的時候，地方政府干預市場、干預經濟的力度就會增加。相對靜態的組合與相對動態的制度分析框架能夠反映地方政府的實際情況。

組合2，主動的“創新者”與被動的“增長者”，該組合下的地方政府更傾向于將增長與創新割裂開來，即增長上存在被動性而創新上能夠大刀闊斧地開辟路徑。這種組合的地方政府依然是較為成熟的，即使在增長上存在被動性，但其創新的活力卻比較旺盛。這在地方政府制度競爭的時期，表現得較為明顯，制度競爭的指向更多不是經濟領域，而是公共資源領域。黨的十八大以來的地方政府創新因為技術的嵌入，其創新更多體現為主動性創新，與這種組合較為相似。

組合3，被動的“創新者”與被動的“增長者”，該組合下的地方政府是典型的改革開放初期到分稅制改革前期的地方政府，地方政府關注經濟領域競爭，但采取的方式往往較為封閉，創新也完全是圍繞經濟領域展開，不是對新環境的創新性發現，更多是服務于經濟增長。

組合4，被動的“創新者”與主動的“增長者”，該組合下的地方政府較為符合現階段欠發達地區地方政府的發展模式，特別是近幾年經濟下行壓力有所加大，欠發達地方政府在增長上壓力很大，往往表現為增長的主動。該類型的地方政府往往通過地方政府與企業進行合作、補貼的方式來直接介入市場，或是通過產業政策大力保護地方企業，保證地方企業的競爭力。而另一方面的創新則顯得很被動，創新主要服務于增長，并將重心放在社會、公共資源領域，導致公共服務效率不高，創新環境惡化。

綜上所述，四種組合主要是為了更好地揭示“創新者”與“增長者”的關系，并通過與制度分析框架共同考量，以此來揭示地方政府在改革開放40年間所存在的不同發展軌跡與不同發展模式。

二、作為“增長者”的地方政府及其特征

（一）地方政府“增長者”的路徑依賴

自1978年以來，我國強調以經濟建設為中心，通過改革開放來提高經濟效益和社會福利水平。為了加快經濟發展，政府深度介入市場，在很大程度上充當了地方經濟發展的企業家角色，“企業家型”政府便得以形成。從地方層面看，曾經出現了“一放就亂，一管就死”的循環，但得益于中央政府在政治、經濟領域的放權，雖然在資源配置上一度形成要素競爭和資源的重復建設，但對于地方政府而言，作為“增長者”的地方政府初現雛形。在1994年分稅制改革以后，建立了穩定的財政分權制度。在分稅制的體制下，從財權上將中央政府——地方政府的關系進行了界定，進而保證地方政府財稅的穩定性，地方政府有能力深度介入地方經濟發展?！捌髽I家型”政府即地方政府，在經濟領域的行為如同企業家一樣在尋找讓地方經濟發展的潛在機會，這種角色在市場經濟初期是有積極意義的。從地方政府層面減緩了制度變革所帶來的摩擦，而在政治、經濟領域的分權則給予了市場充分的發展空間，成為了市場經濟的緩沖器。當然，在整個改革中，“企業家型”政府的“增長”機器的角色也給整個資源配置造成了一定的負面影響。在改革開放初期，從計劃經濟向市場經濟的轉型，首先要解決的是要素資源的問題，由于地方經濟的自主權使得地方政府將資源要素鎖定在本地，造成要素流動的壁壘，由于地方保護、重復建設等資源配置的扭曲困擾著全國的經濟發展格局。這一階段，地方政府的“要素競爭”行為是“企業家型”政府最為重要的表現形式。這也是中央政府—地方政府多次陷入“分權—收權”怪圈的主要原因。分稅制改革使地方政府的資源要素爭奪也在短缺經濟結束后展現出新一輪的變換，時間為1994-2004年，主要特點是地方政府以“經濟競爭”為主，此時要素資源的爭奪雖然還是地方政府的主要理念，但是其形式已經發生了變化，資本、勞動力等要素隨著市場的發展逐漸解除了限制，自由流動的壁壘在減小。由于資本流動性限制的取消，以資源為競爭的地方政府開始慢慢轉變了行為模式，此時地方政府所面臨的壓力也開始呈現多元化。在這一階段，體制機制上的束縛，中央政府在改革過程中能否占據改革的主動，能夠得到更多政策的扶持，成為了地方政府考慮的主要問題，而其行為則從市場的主動參與者變為了間接參與者。地方政府在區域內已經進入了經濟制度構建、經濟制度規范的制度競爭階段。制度競爭主要是指地方政府作為制度供給的主體在所面臨的壓力下進行制度供給的行為，并通過地方政府的行為推動制度變遷的過程。①制度競爭所呈現出的特點不同于要素競爭時期，其競爭的內容是制度創新所帶來的先行優勢，政府行為的直接干預性已經弱化了。

在市場化過程中，地方政府的角色發生了變化，但由于地方政府發展的慣性使然，地方政府的行為呈現出嚴重的路徑依賴狀態。地方政府作為“增長者”，甚至是不得不作為“增長者”，大大制約著地方政府行為向公共領域的轉化。地方政府多元的價值取向在這個時期主要集中于經濟領域，而遠遠沒有向公共服務供給者的角色轉化。地方政府是地方經濟發展的主要推動者和主要的資本積累者，使得地方政府行為出現了以地方經濟發展為主要乃至唯一目標，而忽視了作為公共經濟的主體和公共物品的主要供給者的角色，地方政府因而演變成為一種“新古典式”的經濟“增長者”。而地方政府普遍出現的創新行為也圍繞并服務于經濟發展而展開。地方政府的“凱恩斯沖動”既是發展路徑依賴的表現，同時也是地方政府自身的理性選擇，在顯示機制只能通過政績來簡單直接表現出來的時候，地方政府的行為必然會導向對增長的傾斜。表1中所示的在不同時間節點上地方政府行為的表現，可以更加集中地反映出地方政府“增長者”的潛在沖動及其形成的原因。

表1 地方政府行為在各個階段的表現①

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（二）地方政府“增長者”角色被動性的表現

在地方政府轉型的過程中，一直受到“增長者”帶來的影響，在新一輪制度變革已經到來的時候，地方政府依然為地方經濟的增長疲于奔命，在中央政府全面轉型的背景下，地方政府仍然難以擺脫增長機器的束縛。地方政府增長機器是典型的新古典經濟學的產物，創造有效需求，在任何時候都要成為供給制度的主體，特別是有較強談判能力的地方政府能消化掉中央政策供給，通過自身的創新來讓中央政府鑒定或是確認其創新的合法性。在這一階段，地方政府對于市場的管理還遠遠沒有淡出的意愿，然而其給經濟社會帶來的弊端已經有所顯現。作為“企業家型”政府直接參與市場競爭造成較大的擠出效應，其弊端在市場經濟發展過程中已經顯露無疑。最大的問題正是由于在市場競爭中的主動性，使得在地方政府創新中完全圍繞經濟發展而展開，創新的目的完全是服務于“增長”，在這個過程中，地方政府的創新完全是被“增長”所裹挾。所以，在“企業家型”政府轉型的過程中，地方政府的轉型步履維艱，更困難的是一直以來的被動適應以及在經濟領域的活躍和在政治領域的蹣跚學步，導致地方政府職能的轉變困難重重。地方政府的“增長者”角色需要地方政府永遠在尋找地方經濟發展的均衡點，其永遠不可能是主動的創新者，并越來越難看到的是創新所帶來的機會。

三、作為“創新者”的地方政府及其特征

（一）地方政府創新的特征

如果放寬創新的概念，將創新視為是對一種新奇活動的探索，或是將地方政府的試錯和模仿也放入其中，這樣來理解今天地方政府的創新行為可能是更加符合現實。地方政府對創新的理解遠遠沒有達到熊彼特對創新的要求①。借用熊彼特的創新理論框架是為了回答在創新領域中地方政府往往表現為被“增長機器”所累，無法成為真正的創新搜尋者進行創新，由于路徑依賴而被鎖定在低效率的創新層次上。如果采用熊彼特對創新的定義，中央政府的創新可能更為適合用熊彼特對創新的描述，同時可以總結出地方政府創新的特征。

改革開放是中央政府重要的戰略性改革，其一是確定從計劃經濟向市場經濟的轉型；其二是改革國有企業，實現政府的公共服務職能定位。中央政府的這兩次改革更適合熊彼特式的創新理論。如果將熊彼特的企業家精神理論用于公共領域進行類比，首先，這兩者符合熊彼特創新最基本的條件，是一種創新而不是一種發現。熊彼特在論述如何區分創新時這樣表述：“發明是新工具或新方法的發現，創新則是新工具或新方法的實施”。發明是一種理念和理論的提出，不論其是在政治討論中還是在政府執政中，但是創新需要具備的是這一理念或理論付諸實施的具體方式，并且加以實施。其次，熊彼特對其創新的精髓論述為“創造性毀滅”，也就是稱為創新的行為，是對市場現有均衡的一種破壞，而不是要使其趨向均衡。如果從政治領域來說，創新是政治家改變現有利益集團實力對比的一種行為，而不是將利益集團的行為引向均衡化，創新意味著利益群體的重新劃分，是對原有政治、經濟、社會格局的一種完全的重構。當然，這種重構不會是休克式的，重構所打破的均衡會產生新的“游戲規則”，地方政府的創新則是這些“游戲”中更為微觀的創新主體。再次，熊彼特的創新行為不是對需求的適應性改變，而是通過創造新需求來改變均衡格局，在政治領域中，可以將這種行為理解為對政治權力體系的重構和對公眾偏好的引導，進一步改變社會演化的方向。最后，關于創新過程中的企業家精神，熊彼特在論述企業家精神的時候，將創新歸結為由企業家精神引領的企業家活動，企業家是個體同時也是由個體組成的在經濟市場上活躍的群體，他們主宰著各個行業與企業的創新行為。企業家精神是推動資本主義發展的根本動力，企業家精神的減少就意味著資本主義的生產動力的枯竭。在政治領域中，企業家精神是通過政治家來完成的，其活動的范圍和內容都有不同，不同層級的政府也存在著巨大的差異，政治家要通過其個人的企業家精神來推動政府的改革。

上面所說的中央政府的兩次改革就此四點而言，更加契合熊彼特對創新的描述。計劃經濟向市場經濟的轉型是中央政府基于政治改革下對經濟領域的調整，沒有政治改革的先導，市場經濟的建立也不可能得到全國的響應。而市場經濟的改革是對原有生產關系、分配體系、信念體系的一次完全重構，是對原有體系的一次新需求的塑造。其中中央政府表現出來的“企業家精神”和決心可謂是改革成功最為根本的保證。改革的決心以及早已深埋在社會改革中的意愿使得改革的阻力達到最小，通過鄉鎮企業作為改革的緩沖器，使得改革一步一步推進，雙軌制的過渡也保證了改革不會一蹴而就，而是在漸進的需求制度變遷中的最小擾動。國有企業的改革是對我國整個社會最為重要的一次變革，國有企業在計劃經濟時期不僅承擔著生產的任務，還承擔著社會管理的職能，企業員工所組成的小型社會需要企業來負責。國有企業在管理著員工的社會事務，承擔著政府的部分職能。政企分開的改革徹底打破了這一利益關系，將企業從社會管理職能中解放出來，同時將政府的職能定位在社會管理、社會服務以及建立社會保障體系上，這是我國社會發展也是經濟發展必要的基礎。這一次改革同樣符合創造性毀滅的創新，改革是對既有利益格局的一次重新分配，將社會所形成的固有思維完全打破，將社會與企業的關系重新厘定。創造了企業、政府、社會三者新的角色，一方面，改革是對市場經濟改革深化的一種必然響應；另一方面，改革確定了未來政府管理社會公共事務的職能，將政府行為劃定在公共資源領域與社會領域中，定位了政府的行為方向。中央政府所重塑的社會分配格局通過一系列的政策實施來完成，最終將社會再一次引向均衡，直到下一次創新來臨之前，新均衡的形勢能夠保證下一次創新的醞釀。

中央政府的創新之所以能夠符合熊彼特關于創新的要素，是因為其創新主體的權力是完全合法的，其創新的合法性蘊藏在改革之中。而地方政府則無法擁有這樣的權力，其行為不但要受到中央政府的制約，同時其創新行為的風險性也蘊藏在無法得到中央政府的認可之中。地方政府的創新基礎孕育在中央政府與地方政府的關系之中，其分權的強度與廣度都限制著地方政府創新的范圍和力度。所以，地方政府創新往往表現為以下幾個特點：

第一，創新范圍有限，創新具有被動性。地方政府創新的領域很小，大范圍、大規模的創新會導致創新風險進一步上升，所以，適應性創新要比完全開拓式的創新風險更小。在地方政府創新中，被動適應性的創新即為解決一個突出問題的創新較為普遍存在。第二，創新的主體多元。地方政府的多領域創新會導致創新主體多元，創新的最初推動者可能是市縣的一把手，也可能是某部門主管或是項目團隊等。同時，創新主體進行創新的動力也有很大差別，外生動力與內生動力相結合是地方政府創新的主要動力，而響應中央的號召是創新中比較普遍的動力。第三，創新的內容分布多樣，地方政府創新具有明顯的內容變化，即整體趨勢是從經濟領域的創新轉向到公共領域的創新，從直接作為市場主體的創新到作為地方政治家的創新。同時，東西部地方政府的創新又存在較大的差異，從地方政府創新來看，總體呈現出創新內容多層次、創新區域多梯度的局面。第四，創新制度化、形式多樣化。創新最終能制度化是長期存續下去的方法，主要包括中央或上級領導認可，直接獲得合法性；地方政府在憲法許可范圍內進行制度化；通過上級的推廣默許而獲得合法性。

（二）地方政府創新可持續性問題

地方政府創新的實踐通過“中國地方政府創新獎”得到了很好的總結。2000年，中共中央編譯局比較政治和經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合設立了“中國地方政府創新獎”，它是“中國地方政府改革與創新”研究與激勵計劃的主要內容。這一計劃聚集了國內數十名政治學、行政學、法學、社會學等學科的專家，他們根據創新程度、參與程度、效益程度、重要程度、節約程度①和推廣程度等六項標準對政治改革、行政改革和公共服務三大類別的政府創新進行科學評估、獎勵、研究和推廣?！爸袊胤秸畡撔陋劇睂Φ胤秸畡撔碌姆植?、特征、發展作出了重要貢獻，其形成的案例庫成為分析我國地方政府創新的最為重要的資料來源。在地方政府創新案例中，也有很多學者發現地方政府創新的可持續性已成為創新的突出問題。高新軍（2010）認為獲得“中國地方政府創新獎”的項目，“也有差不多三分之一名存實亡了”。[1]中國地方政府創新在何種導向下會演變成持續性不足的問題，確實值得我們反思。王煥祥和黃美花（2007）基于管理學和新古典經濟學理論給出了地方政府創新可持續性的概念，并分析了其決定因素，構建了地方政府創新可持續性模型。[2]此后，他們進一步通過實證研究分析了東西部地方政府創新制度化能力及其可持續性（2008）。[3]韓福國等學者也進行了有益的嘗試，他們通過典型案例的相關分析確定了對地方政府創新持續力具有重要影響力的九大因素，基于此初步建立了政府創新持續力的測評指標和回歸模型，并用此指標和模型對政府創新的持續力進行評價，提出了創新持續力的研究范式。[4]包國憲，孫斐（2011）從演化視角提出了我國地方政府持續性不足的分析框架，試圖將創新的外生化因素內生化到模型分析中。[5]陳雪蓮（2009）從對地方政府創新案例的深入研究中分析影響創新可持續的問題，并著重從干部認知的視角詮釋了地方政府創新的內在動力問題。[6]郎玫（2018）以西北地區案例為例，提出政策周期與項目周期協同性對創新可持續性存在的影響。[7]

地方政府創新的可持續性不足直接反映并佐證了以上對地方政府創新提出的結論：首先，地方政府創新的內在結構具有被動性，即地方政府的創新是一種適應性的創新，同時地方政府的創新也是一種被動均衡的創新，其創新的目的是為了重新達到一種制度均衡。其次，地方政府創新的內在動力不足，即地方政府的創新主體直接導致了創新是否具有可持續性，然而對創新主體行為的模式、行為的環境、行為的規律并沒有進行深入的分析，創新主體的隨機性行為直接導致了創新成為一種隨機性行為。再次，地方政府創新的內容具有偏向性，地方政府創新內容的偏向性即地方政府的創新行為更偏向于政府的工具理性，而較少地致力于解決政治領域的偏好分散以及集體行動的價值理性問題，這是地方政府創新中企業家精神缺失的典型表現。最后，地方政府創新的間斷性即地方政府創新往往不是在一個演化發展中的產物，其創新時而會表現出間斷性，其創新的結果有時候不是對現有制度的最小擾動，而是完全不分時間地點的機械化創新，只求新而不求與地方制度的相關匹配性。地方政府的創新行為總是期待著從一種均衡走向另一種均衡，完成一個比較靜態的過渡，而中間的過程則不是創新所關注的，創新的副產品通常需要地方來承接。地方政府更多的是制度的“適應者”，而遠不是熊彼特所強調的“創新者”。

（三）地方政府創新變化的結構特征

改革開放40年，地方政府創新呈現出階段性變化特征，每一次的變化都如分析框架所指出的是政策環境變化與技術變遷共同推動的結果。在這個過程中，可以根據地方政府創新內部發展的特征，將其分為三個階段，每一個階段的地方政府創新都具有內在結構的差異。綜合以上的總體演化框架，將時序發展考慮進來，可以將地方政府內部發展的結構性特征總結如下表2所示：

表2 不同階段地方政府創新的結構性特征

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1978-1998年，地方創新主體比較單一，政府作為制度供給的唯一主體，主要通過制度創新來推動市場改革。1978年，計劃經濟向市場經濟轉型，經濟制度嚴重不符合實際情況，地方政府在中央政府放權的推動下，作為參與市場的主體來營造地方市場經濟的環境。在這一時期，創新的動力主要源于地方分權，政治與經濟的分權給予了地方政府更大的靈活性，并使得地方政府之間進一步封鎖經濟資源，展開以經濟建設為主的競爭。創新的領域和內容必然是圍繞經濟領域展開，地方政府的注意力完全在經濟建設和要素的爭奪上。創新的特點是以地方保護為主，當然也勢必造成了各地重復建設等問題。

1999-2012年，地方創新主體逐漸從單純的政府變為市場主體的參與，這一過程使得政府在提供公共物品和公共服務的過程中能夠考慮市場主體來進行生產，從而將公共物品的決策過程和生產過程分開。就創新動力而言，市場逐步的成熟使得市場資源的再次整合和制度激勵成為了地方政府競爭的核心，市場主體的崛起能夠幫助地方政府逐漸淡出在市場上的直接競爭，而向市場資源分配方式和制度供給的方式轉化。創新的領域也開始交叉，從經濟領域向政治領域過渡，這種向政治領域的過渡并不是指地方政府在進行政治型的創新，而是指地方政府在通過更多的政策和制度供給來進行創新，所以創新的內容自然而然轉向了政策創新和制度創新，這類創新可以說是地方政府在通過創新行為獲得中央政府的首肯，進而鞏固地方發展的先發性優勢。在這個過程中雖然以創新為主的地方政府競爭依然非常普遍，但在地方政府創新的過程中更多地發生了政策擴散和政策學習的現象，區域協同性的創新和治理也初現端倪。

2013年至今，地方創新主體發生了深刻的變化，以地方政府為主的創新已經逐漸轉變為多元主體，特別是社會主體所進行的創新，這要歸功于上一個時期對社會主體的培育和市場主體的成熟。創新的動力也出現了較大的變化，黨的十八大提出頂層設計以來，很多改革都是在成功的地方實踐模式基礎上進行的模式推廣，可以說，創新在很大程度上是中央政府主動推動的，從地方政府創新這個層面推開的中間擴散型創新，更多被底層設計的創新所替代。比如行政審批制度改革的整體推進、公立醫院改革的整體部署，都反映了中央在整體制度設計推進過程中的角色轉化。在另一個層面上，社會需求也得到了充分的重視，大量從基層展開的創新，為了回應公民需求的基層創新孕育而生。與前一個時期中間擴散不同，這一時期，自上而下與自下而上的創新成為了交疊性共同影響地方政府創新的內容和方向。創新的領域進一步深化，從經濟、政治領域更多地轉化到了公共管理與社會管理的層面，這一轉變也標志著地方政府創新更多存在于具體的管理過程之中，在精細化管理方面有了深入的推進，創新走向更為精細化的時代。也正是如此，創新的內容更多集中于管理流程的優化，其中技術的推動可見一斑，而政治類的創新在逐漸收縮。從區域創新的角度來看，創新示范和創新學習大大提升了創新擴散的廣度與深度。

四、未來地方政府創新的趨向

綜上所述，改革開放40年地方政府創新的層次、結構、路徑都發生了較大的變化，最關鍵的兩個環境變量是政策環境和技術變革，對于未來創新而言，這兩者的影響還要加強。在此，對于中國地方政府創新未來發展趨向，筆者提出如下可能的進路：

一是政治領域的創新更多以頂層設計為推進方式，較少出現地方政府自主試驗的模式。從1999-2012年的政治類創新而言，最大的問題在于，地方政府所進行的政治創新往往面臨難與現有的政治模式協同與融合的困難。很多地方政府在進行政治類創新的過程中往往會將原有的政治機制置之不理，從而大大削弱了創新帶來的增量效應。政治領域的改革更多依托底層設計來進行是成本最小的，并能夠最大程度考慮政策之間的兼容性。

二是創新的變化速率在加快，這是由于創新與技術結合，而不是與權力分配結合，技術創新有“摩爾定律”的作用，其變遷的速度是以幾何級數來進行的，而權力分配的變化則具有剛性。在未來地方政府創新過程中，由于技術嵌入的作用，創新的變遷速率會大大提升。而這種技術嵌入的變化會反向影響創新中的固有權力分配方式。同時，一旦技術創新嵌入政府管理，政府管理的流程就會更為科學化的發展，其自身的發展邏輯就會被打破。技術驅動的地方政府創新，不僅能提供更有效率和公開的操作方式，由于數據之間的相互關聯，也可以使得傳統的監管模式發生變化，而這種變化則使得管理不再依賴于人來審批、審核，而通過底層數據之間的關聯來保證數據的真實性、可靠性和透明性。大大降低了傳統人為管理所帶來的尋租成本，使得整個管理流程自動運行，這個層面的運行效率可以說在某種程度上是不可逆的。

三是在創新過程中，主動“增長者”和被動“創新者”的模式與被動“增長者”和主動“創新者”的模式會長期并存，這是在地方政府創新能力存在差異的情況下必然的結果。主動“增長者”與被動“創新者”是地方政府還沒有能夠轉化為制度環境的主動“創新者”，即使在頂層制度存在供給的前提下，依然只能夠跟隨而缺乏創新的自主性，地方政府依然承擔著主動“增長者”的角色。如西部欠發達省份的地方政府，這種模式還將在一定時期內存在，而這種模式所存在的后發劣勢也將在地方發展中展現。與此相對應的是，被動“增長者”與主動“創新者”的模式，該模式中地方政府能夠放棄地方發展的主動權而轉向主動創新，順應社會發展的訴求，重新定位，努力營造發展的環境。從地方政府實際情況來看，一些東部省份地方政府已經展露出主動“創新者”的態勢，成為了熊彼特所謂的“企業家”。

四是從增長和創新的角度重新看地方政府創新的過程，是地方政府內在發展過程中所呈現出的特征。單純地看待創新而忽視地方政府最重視的角色——“增長者”，是很難全面展現中國地方政府創新發展過程的。而我們最終希望地方政府形成這樣一種態勢，即“增長為創新服務，創新為增長創造環境”。

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（責任編輯：劉 鵬）

On Coupling of Growth and Innovation：Tendency of

Innovation Evolution of Local Government in 40 Years of

Reform and Opening-up

Lang Mei

Abstract：In the past 40 years of reform and opening up，local governments have undergone profound transformation.Local governments are not only the pursuers of economic growth but also the promoters of social innovation.The two roles are developing and changing in constant competition and coordination.On the basis of reviewing the 40 years of reform and opening-up，this paper tries to sort out the relationship between the two roles，and discuss the roles of the “growth” and “innovator” at the same time.It examines the changing law of local government innovation with the dual role analysis framework of “growth-innovator”，analyses the driving logic and mode characteristics behind local government innovation，and looks forward to local government in the future and there is a possible path of government innovation.

Key words：40 years of reform and opening up；local government；government innovation；Entrepreneurship