論依法治國視角下的畜牧獸醫綜合執法

張芳榮，孫志征，李太英，陶長城，孫德武，張力，鄢桂華

（1.河南省信陽市動物衛生監督所，信陽 464000；2.信陽師范學院法與社會學院，信陽 464000；3.河南省信陽市畜牧工作站，信陽 464000）

1 綜合執法的定義及其在全面依法治國中的定位

畜牧獸醫綜合執法是畜牧獸醫主管機關將其依法律、法規、規章設定實施的行政處罰權通過法定的方式交由畜牧獸醫綜合執法機構統一承辦行使的行為。畜牧獸醫綜合執法綜合的是法律、法規、規章規定的行政處罰權，綜合執法職能承辦者是畜牧獸醫綜合執法機構，權力的最終責任主體是法定的各級畜牧獸醫主管行政部門，而行政監督、行政檢查、行政許可仍由原法定機關承擔行使，由此可見，農業部推行的綜合執法是狹義上的綜合執法，即可等同于《行政處罰法》上規定的行政處罰。當然具體行使行政執法（行政處罰）職能的動物衛生監督機構還要負責《動物防疫法》授權開展的動物衛生監督執法工作，動物衛生監督是地方動物衛生監督機構的本職工作和法定職責，為了便于梳理畜牧獸醫綜合執法的關系，筆者把動物衛生監督執法放置到綜合執法的序列中進行討論。2008年農業部印發《農業部關于全面加強農業綜合執法扎實推進綜合執法的意見》（農征發[2018]2號），穩步推行農業綜合執法，從畜牧獸醫綜合執法的角度審視，目標是要建立一支專業化、高效化的畜牧獸醫執法隊伍，最終實現“依法治牧、執法為民”的目的。2013年中共中央《全面推進依法治國若干重大問題決定》規定，根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法資源，重點在食品藥品安全、農林水利等領域內推進綜合執法[1]。決定作出了“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的宏觀部署，畜牧獸醫綜合執法當然置身于推進全面依法治國的進程中，因此綜合執法工作被賦予了新的時代內涵，畜牧獸醫綜合執法機構和執法人員是踐行依法行政的基本力量，是決定法治政府如期建成的先鋒隊和生力軍，執法人員更應該負荷新時代的擔當，在習近平中國特色社會主義思想的指引下，依法積極行政，自覺成為實施法律的模范標兵。

2 畜牧獸醫綜合執法中動物衛生監督執法的幾個問題探討

2.1 動物衛生監督機構的定性

從現實的情況來看，動物衛生監督機構是依法成立的具有法人獨立地位的、隸屬于本級畜牧獸醫主管部門領導的事業單位?！秳游锓酪叻?》第八條規定：“縣級以上地方人民政府設立的動物衛生監督機構依照本法規定，負責動物、動物產品的檢疫工作和其他有關動物防疫監督執法工作?！睆谋疽幎ǜQ見，在行政組織法層面上，動物衛生監督機構應由相應的地方人民政府設立，應該受其設立的人民政府的直接領導，但問題是，動物衛生監督機構是本級畜牧獸醫主管部門直接領導的二級機構，從這點看出，動物衛生監督機構執行承辦畜牧獸醫綜合執法工作，是沒有條件的。

2.2 動物衛生監督機構作出的行政處罰行政相對人的復議途徑

據筆者了解，動物監督機構作出的行政處罰決定書，給予行政相對人的救濟途徑，規定的只能向主管動物衛生監督機構的上一級畜牧獸醫主管部門申請行政復議，而不能向人民政府申請復議救濟[2]。《行政復議法》第二十五條以列舉的方式對海關、金融、外匯管理、國稅垂直管理的部門向上一級主管部門申請復議，對其他非垂直的機構，法律給予行政相對人有2種救濟途徑，向本級人民政府申請行政復議和上一級主管部門申請行政復議，行政相對人法定復議權利是依法受保障的。從行政理論上看，動物衛生監督機構是本級人民政府設立的職能機構，依照《行政復議法》第十條二項的規定，應當向設立動物衛生監督機構的人民政府申請復議。從現實看，動物衛生監督機構隸屬于本級畜牧獸醫主管部門，是相對獨立的二級機構，類似于稅務、公安等派出機構，其開展動物衛生監督執法，是以自己的名義作出的具體行政行為，因此依照《行政復議法》第十五條一款（二 ）項的規定，申請人復議機關應是上一級畜牧獸醫主管部門或是本級人民政府下的畜牧獸醫主管部門。

2.3 動物衛生監督執法在畜牧獸醫綜合執法中的地位

廣義的動物衛生監督執法主要包括動物、動物產品的檢疫、動物衛生監督管理、監督執法3個方面?！秳游锓酪叻ā返牧⒎康牡囊粋€重要方面是保護人體健康，《食品安全法》的立法目的是保障公眾身體健康和生命安全，不可否認的是，沒有畜產品的質量安全，食品安全終將是一句空話，兩法在保障公眾人體健康方面是有共同焦點的，是體現“人民性”的，畜牧獸醫其他方面綜合類執法的歸宿點也是人民的身體健康，動物衛生監督執法蘊含了畜牧獸醫綜合執法的根本目的，對于整個畜牧獸醫綜合執法而言是基礎性的地位。

3 畜牧獸醫綜合執法的漸進性形式違法

習近平新時代中國特色主義思想提出了全面依法治國和一切為了人民的主題思想，畜牧獸醫綜合執法也應該緊緊圍繞這一主題，依法行政，在全面依法治國進程中，行政合法是應有之義，根據農業部辦公廳《農業部辦公廳關于扎實推進基層畜牧獸醫綜合執法的意見》（農辦牧[2010]4號）的精神，畜牧獸醫主管部門要與畜牧獸醫綜合執法機構簽署書面委托，其依據是《行政處罰法》第十八條規定：“行政機關依照法律、法規、規章的規定，可以在法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。農業部辦公廳意見的本旨是委托執法須符合外在形式客觀要件，但是委托的本源依據還有賴于實體法律、法規、規章的明確授權，即是書面委托的合法是建立在規范明確規定之上的。2012年12月1日施行的《行政強制法》堵住了委托執法，《行政強制法》第十七條規定：“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施不得委托。”從行政處罰的委托看，一般是包括行政強制措施的打包委托，強制措施是執法的手段，行政處罰是執法手段施行的結果，2012年12月1日以后，行政強制措施不得委托的禁止性規定堵住了所有的行政處罰委托，因為沒有行政強制措施的委托是不可以想象的，同時也與推行綜合執法的初衷違背[3]。

4 畜牧獸醫執法漸進性違法的扶正

《農業行政處罰程序規定》第四條二款：“農業行政主管部門依法設立的農業行政綜合執法機構具體承擔農業行政處罰工作?！痹摋l款表明農業行政（畜牧）一個部門承擔所有的行政處罰工作，這個規定符合推進綜合執法的精神，契合了專業、高效、為民的執法原則。該條第二款規定：“未設立農業行政綜合執法機構的，農業行政主管部門根據法律、法規、規章的規定，可以委托符合《行政處罰法》第十九條規定的農業管理機構實施行政處罰。”地方動物衛生監督機構根據法律、法規、規章的授權，當然獨立地實施動物衛生監督執法，其實施的動物衛生監督之外的其他類型的執法，是職責的輻射與放大，基于地方（畜牧獸醫執法機構）畜牧獸醫綜合執法機構并不具有嚴格人事、管理意義上的獨立性，其身份也是動物衛生監督機構與畜牧主管部門內設機構與二級機構的混合，其承擔辦理畜牧獸醫綜合執法類案件，可以也應當視為自己本身的職責。

從地方機構現實組織而言，執行畜牧獸醫綜合執法工作的綜合執法機構從未真正獨立過，其承辦畜牧獸醫行政處罰工作，并不定基于所謂的委托，而是作為內設機構行使自己的法定職責。由此畜牧獸醫執法機構在辦理畜牧獸醫綜合執法時，需要完成2個轉換：其身份是名義上獨立的執法機構向畜牧主管機關內設機構轉換，執法機構的執法人員也向畜牧主管部門人員轉換，2個轉換完成，畜牧獸醫綜合執法便是名實相符的執法，具體在細節上，執法人員的工作證件上可標注：“動物衛生監督所、某某畜牧局”如此才是依法行政，才能經得住法理和現實檢驗。

[1] 王方明．如何依法推進基層畜牧獸醫綜合執法工作[J]．鄉村科技，2016（24）：27．

[2] 蘇書科．扎實推進基層畜牧獸醫綜合執法工作[J]．農技服務，2017（15）：128．

[3] 萬思敬．加強依法行政能力，提高畜牧獸醫綜合執法水平的建議[J]．當代畜牧，2013（2）：25-26．