農民視角下農村宅基地退出機制研究

魏曉華

（重慶工商大學融智學院財富管理學院，重慶 401120）

大量實踐表明，盡管宅基地退出機制在一定程度上推動了新農村建設，有利于集約使用農村土地。但是，由于行政色彩較濃厚，基本是由政府主導的宅基地退出模式，農民在這一過程中并沒有發揮主體作用，農民的權益受到了威脅。

1 農村宅基地退出損害農民權益的表現

1.1 農民的自主意愿被忽視

經相關調查發現，不管推行哪種模式的宅基地退出機制，政府都處于主導地位。對于支持者而言，實行宅基地退出機制能夠實現土地的集約使用，降低城市的人口壓力；對于農民來說，可用宅基地換取財產，緩解其在城市生活中的經濟壓力。從以上方面來講，政府主導的宅基地退出機制對各方人員都起到了積極作用。但在實際的宅基地退出改革過程中并沒有獲得預測效果，未得到農民的積極響應，有很多農民不同意退出宅基地。導致農民不愿意退出宅基地的原因有多方面，如農民經濟收入高低、經濟補償多少、家庭人員結構等［1］。從根本上來看，當前實行的二元戶籍體制下，農民不能享受城市戶口人們所具有的醫療、養老等福利，進城生活卻得不到城市身份，這是農民堅持保存宅基地的根本原因。在農民對宅基地退出缺乏內在動力時，政府要想實現宅基地退出機制的高效實施，不得不采取極力推進的方式。在政府主導的宅基地退出模式下，農民沒有自主權利，政府所給予的承諾補償在落實中也存在很多問題，并且加大了推行力度，導致農民的權益遭受侵害。

1.2 農民無法參與到宅基地退出過程中

農民是退出宅基地的主體，在宅基地的退出過程中農民有權獲悉各個環節的運行狀態。從法律角度來講，退出宅基地就是讓農民放棄宅基地的使用權，農民作為宅基地使用權的主體，加之使用權又屬于私權利范疇，權利人有權自行決策。無論政府出于何種需要，使用公權力干涉私權利，都必須保留私權利最基本的參與權。但我國從推行宅基地退出政策開始，政府就一直處于主導地位，政府控制著整個制度推行的全過程，忽視了在這一期間農民所具有的決定權，并且侵犯了農民對宅基地退出實施過程中的參與權與決定權。致使農民無法維護自身的土地權利。

1.3 農民失去了宅基地所帶來的社會保障

《中華人民共和國憲法》規定宅基地是農民從集體土地中無償獲取的，用于建房生活等，無使用期限。制定這樣的體制有效確保了農民有家可歸，滿足了農民最基本的生活保障。因此，這是農民維護自己生活條件的僅有待遇，尤其是在目前農村保障體系不完善的情況下，宅基地承載著養老與農民居住的作用。但是，隨著農村宅基地退出政策的實施，農民逐步由農村搬至城市，迫使農民放棄長期生活在宅基地的生活方式，并且依附于宅基地的優惠政策也隨之流失，農民將失去在農村的固定居住場所，所以土地的長期承包經營也因此失去了意義，農民立刻蛻變成了失地農民［2］。

1.4 農民無法分享土地財產收益

在二元分割體制下，農村宅基地是農民最重要的財產。但是，隨著城市化進程的推進，退出農村宅基地是社會發展的必然趨勢，而在宅基地退出機制實施期間，農民的土地財產權得不到有效保障，主要體現在以下兩方面。第一，農民退出宅基地的經濟補償不到位，補償措施不合理。政府對宅基地退出的補償大多參考征地補償標準，對于拆遷補償則是根據政府制訂的方法采取一刀切的方式。第二，對于宅基地退出后的土地增值收益，農民得不到任何補償。農村宅基地在集約以后通常有2種用途：用于建設城鎮居住環境，用于農業耕種。在利益驅使下，無論是政府還是農民都傾向于將宅基地應用于城鎮建設。而如果政府統一將宅基地用于城鎮建設，土地在流入市場以后將會大幅度升值，而這種由宅基地所產生的土地增加收益卻對農民沒有任何分配比例，農民無權分享土地發展權。

2 合理的農村宅基地退出途徑

2.1 完善社會保障體系，解決農民的后顧之憂

新城鎮化建設并非簡單的人口轉移，對于進城的農民工應給予更多的就業機會，逐步完善社會保障體制以彌補農民失去的土地保障。首先，要充分發揮公共財政的作用，由于土地保障的減小與增強社會保障有著緊密的聯系，如果沒有強有力的社會保障作為支撐，根本無法免除農民的后顧之憂，農村退出宅基地機制也就很難實施。研究發現，設置一套城鎮居民與進城農民無區別的社會保障體系是切實可行的，主要包含兩方面：第一，交付農民宅基地產權與永佃權；第二，農民利用自身權力換取社會保障賬戶。積極推動戶籍制度改革與土地制度改革的聯動，這樣便為農民提供了自由選擇退出農民身份的權利，如果同意退出宅基地使用權，則可通過估價出售給政府，以此換取城鎮居民社會保障［3］。

2.2 增強戶籍改革力度，拓寬城鎮居民社會保障準入范圍

改革戶籍制度是實施農村宅基地退出體制的必要條件。提高戶籍體制改革力度，可從構建轉換與銜接機制或制度功能與構造分配角度著手。具體操作步驟如下：先提高城鎮居民使用公共產品的成本，去除其城鎮戶籍的價值及公共產品的使用特權，以此來減小對進城農民的歧視；然后通過戶籍換取機制，將農民工在農村的社會保障轉移至城市中，通過退出宅基地的占有權，來換取移居城市的安置成本以及享有城市公共產品的使用特權。另外，拓寬城鎮居民社會保障的準入范圍，還能在一定程度上促進農村居民轉移城鎮，放棄宅基地占有權。

2.3 明確宅基地權屬范圍

減小宅基地退出機制的實施成本還在于宅基地產權屬性的確定。查閱資料發現，農民基本不了解有關宅基地的買賣、抵押等法律制度，一些受訪農民認為宅基地是其私人財產，其擁有所有權。因此，完善宅基地確權辦法，深入落實宅基地頒證工作，對于促進宅基地產權改革是一項重要內容，并且還是實施宅基地退出機制的重要依據。此外，還可從法律角度明確宅基地的權屬內容，包括宅基地的全能范圍與所有權主體，為實施宅基地退出機制奠定基礎。并且要加大政策的宣傳力度，以提高農民對政策的認知程度。

2.4 放緩宅基地退出機制的腳步，科學構建利益分配體制

實行農村宅基地集約制度能夠有效提高土地資源的使用效率。但宅基地退出實施困難重重，直接影響到農民的土地權益與居住權益。當前，短時間內完成宅基地的退出顯然不可能，如果忽視農民的主體地位，要求農民退出宅基地很可能引發社會矛盾，并且短時間內政府也很難籌集充足的補償資金。因此，在推行政策期間，政府要加強輿論宣傳，充分利用相關法律政策來激勵農民自覺接受退出宅基地。在推行期間，政府還需在得到農民允許的條件下拆除住宅，實現土地的集約化利用。此外，鼓勵農民退出宅基地，還應絕對尊重農民的意愿，確保宅基地利益分配均衡，保護農民的合法權益。

3 結語

宅基地退出機制實施起來難度大、問題多，政府只有加大輿論宣傳，用更優質的政策保障來吸引農民退出宅基地，為更好地實施宅基地退出機制提供保障。宅基地是農村居民重要的社會保障，只有為進城農民制定更全面的社會保障作為支撐，才能解除農民的后顧之憂，進而自覺退出宅基地使用權。