批而未供土地成因及對策分析
——以遼寧省法庫縣為例

于德順 常曉飛

（1.遼寧省法庫縣土地儲備中心，遼寧法庫 110400；2.遼寧省沈陽市國土資源行政執法支隊法庫大隊，遼寧法庫 110400）

批而未供土地是指自1999年修訂的《土地管理法》實施以來，依法經國務院或省級人民政府批準土地征用或農地轉用而未供應出去的土地。

2012年以來，遼寧省法庫縣土地供應量下降較為明顯。2013-2017年，法庫全縣供地總量約616 hm2，年均123 hm2。其中2013、2014年高于平均水平，2015、2016、2017年均低于平均水平。近年來，法庫縣經濟發展速度較快，用地需求突出，每年征地量都比較大，在國家土地督察沈陽局的專項督查中發現，2012-2016年法庫縣共批準新增建設用地面積893 hm2，已供應土地616 hm2，批而未供土地277 hm2，批而未供土地占同期批準建設用地的31%。

自中國共產黨第十八次全國代表大會召開以來，國家十分重視土地資源的節約集約利用問題，大量批而未供土地的出現，意味著我國土地粗放利用問題已十分突出，嚴重制約著當前經濟發展，背離了建設生態美麗中國的戰略，解決資源環境問題已迫在眉睫。

1 批而未供土地成因分析

批而未供土地成因復雜，影響因素較多，與政府管理、企業用地、征地拆遷、用地審批等方面都存在一定的關聯性。

1.1 政府原因造成的批而未供土地 政府規劃思路調整或招商引資方向改變，一些建設項目在用途、選址、布局等方面發生了變化，先前確定的建設項目流失或取消，造成了土地報批后無供地項目；政府投資的公共設施和基礎設施用地，由于資金短缺或項目主體未確定，造成部分城市道路、綠化、廣場等用地未能辦理供地手續；地方政府不重視土地供地計劃，對土地供給缺乏行之有效的管控，又過度依賴土地財政，對企業用地需求不加以合理控制，往往造成土地供應量過大，超出了企業實際用地需求，同時對企業用地未進行合理規劃管制，產生了一些難以供地的零星地塊，進而產生了批而未供土地[1]。未落實項目、應辦理劃撥手續的、難以單獨供地的批而未供土地占法庫縣批而未供土地總量的61%。

1.2 企業方面造成的批而未供土地 一些地方政府通過招商引資，引進了一些企業落戶，企業以較為低廉的價格購買了土地，還有甚至只是繳納了部分定金，企業在拿到土地后，在面對市場、行業經濟蕭條不景氣，或是企業自身資金周轉不足的情況下，多數企業往往不會去辦理供地手續，導致了未供即用土地的產生。未供即用的批而未供土地占法庫縣批而未供土地總量的17%。

1.3 征地拆遷難造成的批而未供土地 征地拆遷難主要由被征地農民對實際征地補償標準與期望補償標準差距較大的這個客觀現象產生的。隨著經濟的不斷發展，土地價格日益上漲，但補償標準的調整相對于土地價格的變化存在嚴重滯后性，被征地農民提出的要求無法滿足，就不愿意配合征地拆遷，還有就是歷史遺留下來的征地拆遷糾紛問題，一直未得到有效解決，種種矛盾的存在導致征地拆遷工作難度極大，周期過長，從而產生了批而未供土地。這類批而未供土地占法庫縣批而未供土地總量的22%。

2 對策建議

2.1 積極盤活存量，強化規劃管控 地方政府在土地管理工作中要嚴格執行國家對土地利用調控管理等方面的文件政策，要在盤活存量土地方面做足工作，新建項目盡量選址存量土地，合理控制新增用地，不能只顧自身利益，只看中土地出讓帶來的暫時性收益，切實提高土地利用效率和土地價值，適當調整征地補償標準，切實有效地從管理源頭上改變思想認識；積極推動和開展國民經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城市規劃等多規合一工作，努力實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

2.2 加強土地儲備，實施差別化用地政策 對于一級市場內的土地全部納入到土地儲備庫進行管理，切實做好土地一級開發工作，盡量減少因征地拆遷問題推諉扯皮造成交付后無法使用土地，發揮土地效益，積極做好批而未用土地的臨時利用和管護工作；積極施行差別化用地政策，支持培育發展新產業、新業態用地，轉變土地利用方式，優化土地利用結構，針對不同細分用途下的土地，制定差異化用地標準，針對工業用地，可以探索實施長期租賃、先租后讓、租讓結合的彈性用地政策。2.3 強化土地利用動態巡查工作，嚴厲查處違法用地 嚴格按照國土資源部關于建立土地利用動態巡查制度的工作要求，切實開展土地利用動態巡查工作，落實專崗專人，健全巡查隊伍，依托土地市場動態監測與監管系統，通過建設項目跟蹤、信息現場公示、開竣工申報、現場核查、跟蹤管理和竣工驗收等手段，定期公開土地利用信息，公布批而未供、閑置土地等情況，發揮社會監督及輿論作用，實現對建設用地批后開發利用的全過程監管。同時，建立聯合執法體系，部門聯動，加大執法力度，針對已圈占土地建設使用卻又未辦理土地供應手續的用地單位，要求限期辦理土地手續，預期不辦理的，要按照違法用地查處程序，依法依規嚴肅查處。

[1]葉鋒.產業用地批而未用盤活需破多重難題[N].中國信息報，2014-06-06.