協(xié)同治理視角下重慶市構(gòu)建共建?共治共享社會治理新格局研究

張飛霞

摘 要：黨的十九大報告提出了打造共建共治共享的社會治理格局，并闡釋了其參與主體、具體方法和主要任務(wù)，對當前社會治理具有極強的現(xiàn)實針對性和實踐指導(dǎo)性。本文在協(xié)同治理視角下，以“三社聯(lián)動”為切入點，深入分析了共建共治共享格局下各主體的角色定位和運作機制。并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑，從打造協(xié)商共建機制，夯實人、財、物基礎(chǔ)配置作用;挖掘共治途徑，發(fā)揮各主體的資源保障作用;搭建共享平臺，完善多元治理主體核心作用三個方面完善“共建共治共享”優(yōu)化機制。

關(guān)鍵詞：共建共治共享;“三社聯(lián)動”;協(xié)同治理;重慶市

一、引言和文獻綜述

黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平。”這一論述全面闡釋了打造共建共治共享的社會治理格局的參與主體、具體方法和主要任務(wù)。而當前以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動”機制正是我國共建共治共享社會治理格局具體實踐，以黨委政府、社區(qū)、社會組織、社工、公民參與的多主體、全過程的共建共治共享社會治理格局初步形成。但當前的基層社會治理仍面臨基層政府重視程度弱化、社會工作專業(yè)人才短缺、服務(wù)專業(yè)化水平偏低、社會工作的認同度低、社工機構(gòu)對社區(qū)資源過度依賴、公眾的參與程度較低、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制尚不健全等諸多問題。因此，本文在協(xié)同治理視角下，以“三社聯(lián)動”為切入點，圍繞重慶打造共建共治共享的社會治理格局，對參與主體的角色定位、運行機制、優(yōu)化路徑等展開研究。

協(xié)同治理理論作為一門交叉的新興理論，是協(xié)同學(xué)和治理理論的有機結(jié)合，是一種以合作、多元、系統(tǒng)、開放、動態(tài)角度看待社會發(fā)展的理論，成為當前構(gòu)建共建共享共治的社會治理新格局的理論指導(dǎo)。在國外的研究中，“協(xié)同治理”已成為西方學(xué)術(shù)界研究的熱點之一，美國哈佛大學(xué)的Dohahue教授（2004）在公共管理領(lǐng)域最早使用“協(xié)同治理”概念，通過案例和具體環(huán)節(jié)分析，提出各方協(xié)同的動因、信任的建立、領(lǐng)導(dǎo)力的影響、評估及苛責，從而提出協(xié)同治理的理論分析框架[1]。西方學(xué)者更加熱衷于通過構(gòu)建分析模型來更好地分析協(xié)同實踐。Martha Minow（2002）對營利組織和非營利組織在教育、醫(yī)療、福利、法律服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同介入情況進行了研究[2]。目前，國內(nèi)學(xué)者對協(xié)同治理概念進行界定時多采用“協(xié)同治理=協(xié)同理論+治理理論”。鄭巧等（2008）認為協(xié)同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等子系統(tǒng)構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)，最終達到最大限度地維護和增進公共利益的目的[3]。蔡延?xùn)|（2011）認為協(xié)同治理理論是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人參與到公共管理的實踐中，發(fā)揮各自的獨特作用，組成和諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)[4]。

當前國內(nèi)外針對“共建共治共享”的專業(yè)學(xué)術(shù)研究近三年尤其是2018年較為集中，顏克高（2018）從“價值”“結(jié)構(gòu)”以及“路徑”三個維度，詮釋共建共治共享社會治理格局的價值內(nèi)涵與本質(zhì)特征，并探索其推進路徑[5]。夏錦文（2018）對從概念框架進行分析，指出共建共治共享的社會治理格局主要強調(diào)的是主體的一核多元、過程的公共參與和結(jié)果的共同享有[6]。“三社聯(lián)動”作為我國社會治理領(lǐng)域的新生事物和本土詞匯，國內(nèi)學(xué)者2010年左右開始對“三社聯(lián)動”開展研究，目前研究“三社聯(lián)動”的學(xué)術(shù)論文大約250余篇，研究主要集中于概念界定、各地的經(jīng)驗總結(jié)和運行理念及機制等方面。葉南客（2010）、呂青（2012）、徐永祥（2016）為代表的學(xué)者對“三社聯(lián)動”的概念、策略、戰(zhàn)略、路徑進行了理論分析。其中，葉南客（2010）最早從學(xué)術(shù)上對“三社聯(lián)動”的發(fā)展背景、概念、發(fā)展模式與理論支撐進行論述，提出“三社聯(lián)動”的總體發(fā)展思路和五項發(fā)展戰(zhàn)略[7]。呂青（2012）認為，“聯(lián)動”意味著要在完善社區(qū)公共服務(wù)的同時，釋放社區(qū)管理的空間給社會，使其成為公民社會的滋生地[8]。陳麗（2012）、郎曉波（2013）、楊貴華（2015）、李任麗（2017）對江蘇金村地區(qū)、杭州江干區(qū)、廈門市、上海虹口區(qū)“三社聯(lián)動”的開展背景、運行過程、政府作用、實施效果進行了描述性研究，分析了各地開展的過程和經(jīng)驗。綜上所述，國內(nèi)外關(guān)于協(xié)同治理理論的研究較為宏觀或者是從理論框架層面展開，而從“三社聯(lián)動”具體實踐層面角度開展的微觀研究較少，而黨的十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理理念”具有極強的現(xiàn)實針對性和實踐指導(dǎo)性。因此，本文將在協(xié)同治理理論指導(dǎo)下，以“三社聯(lián)動”的運行機制為切入點，探討重慶構(gòu)建共建共治共享社會治理新格局的具體實踐。

二、共建共治共享格局下各主體的角色定位和運作機制

打造共建共治共享的社會治理格局需要厘清各個參與主體的定位和關(guān)系，推動“三社”之間的優(yōu)勢互補、有機聯(lián)動、互惠融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。那么“三社”的角色定位就顯得尤為重要，三者之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。其中政府在“三社聯(lián)動”中擔任發(fā)揮政策制定者的角色，需要在頂層設(shè)計、購買服務(wù)、平臺建設(shè)、監(jiān)督機制等方面發(fā)揮作用。如重慶市渝中區(qū)成立區(qū)社區(qū)辦，建立“社工之家”社會工作者協(xié)會和“渝中區(qū)社會組織孵化基地”，成為社區(qū)、社會組織、社會工作者的交流平臺，不斷創(chuàng)新社會治理體制，為共建共治共享提供工作機制。社區(qū)（村）居委會在“三社聯(lián)動”中擔任主導(dǎo)者的角色，社區(qū)（村）居委會作為我國最基層的自治主體，發(fā)揮著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織功能。習(xí)近平總書記指出，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。因此，社區(qū)在基層共建共治共享的大格局中必須發(fā)揮主力軍的作用。

社會組織在“三社聯(lián)動”中擔任協(xié)調(diào)者的角色，應(yīng)對復(fù)雜多變的社會服務(wù)需求，流動人口的社會融入服務(wù)，農(nóng)村留守人員的社會關(guān)愛服務(wù)，困難群體的社會救助服務(wù)，老年人、殘疾人的社會照護服務(wù)需求等，通過政府購買服務(wù)等方式，交給基層社會組織去承接，鼓勵、引導(dǎo)并支持社會組織有序參與公共服務(wù)，逐步成為承擔各類社會服務(wù)的提供者和利益協(xié)調(diào)者。社會工作者主要充當各群體間的溝通協(xié)調(diào)者的角色，專業(yè)的社工在服務(wù)項目的實施過程中，架起政府、社區(qū)、社會組織和社區(qū)居民之間的溝通橋梁。社區(qū)居民發(fā)揮著志愿參與者的角色，是“三社聯(lián)動”中的需求核心和聯(lián)動目的，打造共建共治共享社會歸根結(jié)底旨在提升基層群眾的幸福感和獲得感。此外“三社聯(lián)動”的角色分配、運作機制與聯(lián)動流程具體框架結(jié)構(gòu)如下圖所示：

三、“三社聯(lián)動”中共建共治共享的社會治理構(gòu)建路徑

（一）協(xié)商共建機制，夯實人、財、物基礎(chǔ)配置作用

共建作為基礎(chǔ)，發(fā)揮各主體的協(xié)同參與社會治理，重點需要在“人、財、物”的共建保障上下功夫。首先，需要建立社會組織和專業(yè)社工的培養(yǎng)機制。新時期的社會治理工作需要一大批具有現(xiàn)在治理理念和掌握治理方法的專業(yè)組織和社會工作者。但當前我國社會工作資源匱乏的現(xiàn)象較為突出，在各主體參與共建的過程中的明顯短板，受“木桶效應(yīng)”的影響，社會組織和專業(yè)社工的發(fā)展狀況決定著一個地區(qū)和國家的社會治理發(fā)展程度，如在我國的中西地區(qū)一個突出的問題是專業(yè)社會組織的機構(gòu)總量偏少、專業(yè)社工嚴重缺乏。因此，需要加快建立完善社會工作人才培育體系，大力促進傳統(tǒng)的村（社區(qū)）專職工作者向“本土”專業(yè)社工轉(zhuǎn)化。同時，大力引進東部沿海地區(qū)的成功的專業(yè)技能知識培訓(xùn)，促進其盡快孵化。其次，建立政府購買服務(wù)長效利益機制。地方政府應(yīng)將購買社會服務(wù)資金納入各級財政年初預(yù)算，并在此基礎(chǔ)上建立購買服務(wù)項目資金逐年增長的長效機制，確保政府投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性。同時，規(guī)范政府購買服務(wù)的程序和方式，社會組織的購買服務(wù)一般發(fā)生在社區(qū)或鎮(zhèn)街等較低層級，應(yīng)建立社區(qū)購買服務(wù)的簡易程序和政府統(tǒng)一購買服務(wù)的規(guī)范程序，確保項目運行的公開、公平、透明，提升社會組織參與社區(qū)治理的積極性。最后，建立共享平臺建設(shè)機制。在居民流量較大、所需公共服務(wù)較多的幾個社區(qū)結(jié)合部建立公共服務(wù)活動平臺，通過政府建設(shè)、社會組織運作、居民參與、協(xié)同監(jiān)督，開展健康維護、經(jīng)濟保障、就業(yè)休閑、社會參與、婚姻家庭、居家安全等各類社會服務(wù)。

（二）挖掘共治途徑，發(fā)揮各主體的資源保障作用

共同治理需要進一步發(fā)揮各參與主體的主觀能動性。首先，進行社區(qū)需求與反饋分析。一個社區(qū)不同群體對社會需求的內(nèi)容具有較大差別，因此需要社區(qū)管理者或者社會組織對社區(qū)的服務(wù)需求進行摸底，從而為共治提供有效依據(jù)和途徑。例如就單純的老人社會工作就包括健康維護、經(jīng)濟保障、就業(yè)休閑、社會參與、婚姻家庭、居家安全、后事安排等7項需求，其中低齡并且有自護能力的老人對健康維護、就業(yè)休閑、社會參與需求普遍;高齡老人和失能老人對居家安全、健康維護等有普遍需求;貧困老人對經(jīng)濟保障有普遍需求;病危老人、喪親老人具有臨終關(guān)懷、后事安排和哀傷輔導(dǎo)等服務(wù)需求，因此社會服務(wù)主體要在某一類需求對象的具體需要內(nèi)容和需求類別上下功夫，提供具有針對性和差異化的社會服務(wù)。其次，構(gòu)建定期聯(lián)席與溝通機制。政府、社區(qū)、社會組織、專業(yè)社工、居民代表應(yīng)定期就本地區(qū)的社會服務(wù)和社會工作進行總結(jié)分析，分析現(xiàn)狀和總結(jié)問題。同時不定期的通過“互聯(lián)網(wǎng)”、線下活動、需求項目等途徑進行信息溝通，使各主體之間真正建立相互協(xié)調(diào)、相互補充、相互促進的聯(lián)動機制。最后，大力培養(yǎng)基層社區(qū)領(lǐng)袖。我國的社區(qū)共建機制的建立和發(fā)展需要一個強有力的具備現(xiàn)代社會治理能力的基層社區(qū)領(lǐng)袖發(fā)揮帶頭模范作用。因此，應(yīng)在一定的范圍內(nèi)專門物色各類鄉(xiāng)賢、德高望眾的本土精英加入基層組織參與社會工作，發(fā)揮基層社區(qū)領(lǐng)袖的示范治理作用。

（三）搭建共享平臺，完善多元治理主體核心作用

共同享有是共建共治共享中核心和主要目的，發(fā)揮共享作用需要在硬件、軟件建設(shè)上下功夫。首先，需要在硬件資源上設(shè)立共享機制。將已經(jīng)建成的社會組織孵化平臺、“社會工作室”等平臺無償交付給專業(yè)的社會組織和社工管理和使用，同時政府和社區(qū)進行管理、維護和監(jiān)督，最大限度發(fā)揮專業(yè)活動平臺的作用。其次，發(fā)揮軟件資源的共享作用?？梢酝ㄟ^編寫專業(yè)社工服務(wù)的活動案例庫、信息資源庫、通過“線下+線上”的共享方式將相關(guān)資源信息、案例進行分享。再次，大力加強居民的社區(qū)意識培育。培育社區(qū)意識指的是社區(qū)居民對社區(qū)內(nèi)的社會組織、企事業(yè)單位和所形成的社區(qū)文化的認同感。需要拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)治理的途徑和渠道，充分調(diào)動社區(qū)居民熱情，將社區(qū)居民吸引到社區(qū)治理中來。最后，探索成立社區(qū)共享基金。社區(qū)（村）作為最基層的自治單位，主要活動經(jīng)費90%以上靠上級財政撥付，社區(qū)缺乏自主的活動資金，我國的社區(qū)可以借鑒新加坡的主要做法，如其成立的“人民行動黨社區(qū)基金”開展公益慈善類的社區(qū)服務(wù)。因此，我國發(fā)展較為成熟的社區(qū)可以探索成立“社區(qū)共享基金”為開展社區(qū)共享服務(wù)提供經(jīng)費保障。

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