陜西省天保工程二期效益監測存在的問題與建議

張 琛

（陜西省天然林保護工程管理中心，陜西 西安 710082）

陜西省于1998年試點啟動天然林資源保護工程（以下簡稱“天保工程”），2000年一期工程全面實施（2000—2010年），二期工程正在實施中（2010—2020年）。經過近20年的不懈努力，天然林得到有效保護，森林資源快速增長，生態環境變化顯著，生物多樣性得到有效保護，產業結構得到優化調整，林區經濟總量逐步增加，林區職工生活有了較大改善。

按照國家林業和草原局天保辦的要求，陜西省從天保工程二期實施后，開始探索開展生態效益、經濟效益和社會效益監測工作，2016年正式委托西北農林科技大學陜西秦嶺森林生態系統國家野外科學觀測研究站，組織相關專家和人員，根據陜西省天保工程的目標、任務，結合相關技術規程，開展了效益監測評價工作。

1 效益監測評價結果

1.1 生態效益

自天保工程實施以來，陜西省全面停止了天然林商品性采伐，建立了點線面相結合的管護網絡體系，全面完成了人工造林、封山育林和飛播造林等公益林建設任務，森林資源呈現出恢復性增長的良好態勢，森林面積持續增加。與天保工程實施初期的1999年相比，到一期末的2009年，全省森林面積由1999年的636.8萬hm2增加至2009年的853.33萬hm2，凈增森林面積216.53萬hm2，增加比例為25%；到天保工程二期的2015年，全省森林面積增加至1 226.67萬hm2，與一期末的2009年相比，凈增森林面積373.33萬hm2，同比增加30%。

隨著天保工程的實施，造林面積增大和林分不斷生長，全省森林覆蓋率不斷提高，1999年為32.55%（含特灌林），第八次森林資源清查時（2009—2013年）為41.40%；到2015年，全省森林覆蓋率已達43.00%。與2009年天保工程實施一期末相比，全省森林覆蓋率仍有增長，平均每年凈增近1個百分點。

據水保部門監測資料顯示，全省水土流失面積由期初的13.75萬km2減少至目前的12.18萬km2；陜西省黃土高原土壤侵蝕強度由天然林保護工程實施前的17.5億t/km2降低至4.0億t/km2。據氣象部門統計，全省大風揚沙、沙塵暴天氣由天保工程實施初期的每年52次減少至目前的24次以下。

天保工程的實施，對改善凈化水質、提高植被固碳能力、增加氧氣釋放量等都起到了積極的促進作用。同時，全省生態環境日益好轉，也使野生動植物種群不斷擴大，生物多樣性得到有效恢復。

1.2 經濟效益

為穩定林區職工隊伍，調動廣大職工愛林護林的積極性，各級實施單位在充分發揮天保工程資金效能的同時，通過積極爭取項目和自籌資金等，想方設法改善職工的生產和生活條件，提高職工收入。據統計，陜西省國有林場在崗職工年均工資從一期末的2.63萬元增加至2016年底的4.73萬元，增加了79.8%；省屬國有單位在崗職工年均工資從一期末的1.72萬元增加至2016年底的4.22萬元，增加了145.3%。同時，工程二期實施以來，全省共完成天保工程森林生態效益補償兌現50.54億元，受益農戶170萬戶以上。

天保工程的實施，在保護森林植被的同時，也促進了林區種植結構的優化。全省干雜果經濟林基地建設成效顯著，新建核桃、紅棗、柿子、板栗和花椒五大干雜果經濟林28.60萬hm2，干雜果經濟林面積達到166.80萬hm2，其中核桃等五大干雜果經濟林107.33萬hm2，年產量68萬t，年產值60.4億元。花椒、核桃和紅棗產量分別居全國第一、第二和第五位。

1.3 社會效益

國家投入天保工程的財政資金和地方配套資金為工程實施提供了重要的資金保障，為禁伐減產后林業職工轉崗創造了就業機會，保障了職工收入，解決了職工五項社會保險，確保了林區社會穩定。同時，還加大了基礎設施建設力度，將林區飲水安全、電網改造、林區道路建設納入國家規劃，進行全面建設。特別是實施國有林場危舊房改造工程后，林場職工住房和生產生活條件得到改善，林區社會進一步和諧穩定。

工程實施后，林區大部分剩余勞動力成為天保工程公益林建設的主力軍，不但擴大了就業渠道，勞動力資源得到充分利用，而且減輕了社會壓力，增加了家庭收入，而且這一群體成了義務護林員、宣傳員，成了林業編外職工，積極主動投身到保護森林和現代林業建設中。

據全省天然林保護工程實施情況統計，天保工程一期，全省每年減少森林資源消耗550多萬m3。2000—2010年，全省森林資源消耗從946.6萬m3減少至237.6萬m3，減少74.9%；商品材產量從108.5萬m3減少至2.5萬m3，減少97.7%。

2 效益監測存在的問題

2.1 林分質量有所下降

由于受采伐政策限制，部分人工林林木分化相當嚴重，自然整枝不良，林木生長也嚴重受阻，林分生產力明顯下降。例如，陜南地區二十世紀六七十年代飛播的人工針葉純林，多數密度大，樹勢衰弱，加之未適時撫育間伐，火險等級升高，潛伏著發生森林病蟲害及火災的隱患。采種基地和母樹林建設因為沒有撫育間伐指標，導致林分密度過大，林內光照不足，側枝自然死亡現象嚴重，影響樹木結實。在已開展的天保工程的幼齡林撫育項目中，由于對撫育方式、撫育強度缺乏科學研究，許多地方林下植被破壞嚴重，天然次生林被改造成了單層林，森林生態系統的結構趨于簡單，撫育后的林分中風倒木數量增加。

2.2 非公有制林業發展受到一定制約

集體或個人營造的林木，受采伐政策限制，一些林農過去簽訂的造林承包和經營利用森林的合同因無法兌現而得不到經濟補償或貸款難以歸還而負債累累，林木經營者利益受損，造林積極性受到影響。例如，陜西省治沙英雄石光銀改革開放初期承包治理的3 866.67 hm2荒沙，如今樹木己成林成材，經評估價值達3 000萬元，由于受政策限制不允許采伐，只有靠貸借款維持，銀行貸款無力償還。

2.3 后續產業發展滯后

天保工程實施后，雖然全省范圍內停止了天然林的商品性采伐，卻給后續產業發展帶來了許多問題和困難。一是負債經營；二是投融資渠道窄；三是國家重點林業工程項目經營機制比較單一，廣大林農無法擁有國家投入林業資金的使用權；四是森林資源資產化管理制度尚未建立，各級金融機構對利用森林資源進行抵押、擔保貸款持十分謹慎的態度；五是市場體系還不完善，主要表現在缺乏規范有序的資源轉讓市場，缺乏多門類公平競爭的木材和林產品專業市場，缺少流動有序的人才與科技市場。

2.4 效益監測技術人員隊伍薄弱

陜西省天保工程二期有119個縣（局）級實施單位，幾乎涵蓋全省版圖，效益監測任務重、工作量極大，加之技術措施多樣，進一步增加了監測工作的復雜性。目前，各地普遍缺乏既懂林業又掌握效益監測理論和方法的專業技術人員。

3 天保工程發展建議

3.1 深入研究森林生態系統管理技術

在新形勢下，森林生態系統的服務功能已由過去的主要提供木材轉變為涵養水源、保育土壤、固碳制氧貯養、凈化環境、生物多樣性保護以及景觀游憩與生態文化6個主要方面。森林生態系統的管理應根據陜西省地貌特點、森林分布區的氣候特點及其主要功能（如陜北黃土高原森林生態系統管理應以提高水土保持效能為主要目標，關中地區的森林經營應以凈化大氣和景觀游憩與生態文化為主要目標，陜南地區的森林生態系統管理應以生物多樣性保護、固碳制氧、涵養水源為主要目標）科學開展分類經營。同時，應以森林多目標經營思想為指導，通過科學試驗，合理確定森林撫育的方式、方法及強度。積極研制和集成森林有害生物防治技術，通過采取化學防治、生物防治和生態隔離等多種方法，降低森林有害生物對林木的危害。

3.2 突破限制天保工程實施的政策瓶頸

天保工程在陜西省試點啟動后，陜西省人民政府立即發布了《禁伐令》，陜西省森工企業和國有林場立即停止了一切與木材生產有關的經營活動，在經營機制上發生了根本性變化，主要承擔森林資源管護與公益林建設任務，改變了企業資金循環鏈，失去了企業原有的經營創利、自負盈虧的功能，但卻仍以企業化管理方式運行。作為公益性的企業單位，就形成了管理體制與職能上的不協調。企業的全部資金來源于天保工程財政補助性資金和公益林建設投入，職工工資及應享受的各種社會保障福利等無法隨社會工資同步調整。同時，由于管理體制不協調，企業管護人員從事森林資源管護處于“非法執法”的尷尬狀態，在一定程度上制約了“嚴管林”這一政策要求的落實。陜西省作為國家重要生態功能區，公益林比重達70%，但林區職工“收入低、孩子上學難”等問題依然十分突出。“加強生態環境保護，建設生態文明社會”是黨中央、國務院作出的戰略決策，森林資源保護與培育是生態建設的重要基礎，是一項長期的戰略任務。突破限制天保工程實施的政策瓶頸，全面實施森工企業和國有林場的改革轉制，去除限制林農收入增加的政策性因子是實現天然林保護工程可持續發展的重要因素之一。

3.3 立足林業行業壯大林業經濟，增強天保工程的發展后勁

陜西省橫跨長江、黃河兩大水系，自然條件復雜多樣，森林分布呈現出多樣化的特點，林下經濟資源豐富。近年來，陜西省林下經濟發展雖然迅速，但仍存在規模小、成本高、未創立知名品牌和未經過專業結構認證等問題，資源優勢難以轉變為經濟優勢。林下多個種類的珍貴食用菌、山野菜、名貴藥材仍處于林農或林區職工個人采收階段；主要食用松子華山松未建成采果林，目前仍處于由林農或林區職工無序采集松果向陜西省境外的干果加工企業出售原材料階段。在眼前利益的驅動下，對華山松天然更新產生較大的負面影響，進而影響天然林保護工程的綜合效益。

為擺脫這種不利的局面，在天保工程資金預算中應設立林下經濟可持續開發專項資金，重點支持林下珍貴食用菌、山野菜、名貴藥材和經濟林果規模化培育技術研發，以壯大林業經濟，增強天保工程的發展后勁。

3.4 建立天保工程效益監測隊伍

為科學監測天保工程的綜合效益，回應社會各界關注的問題，應在工程實施區選拔具有相關技術背景的優秀人才，經過技術培訓，組建一支專業的天保工程效益監測隊伍。