我國環境法治的信任缺失與建構

我國已初步形成與生態文明建設基本相適應的環境法治體系，但生態環境惡化趨勢仍未得到有效遏制，表明我國環境法治績效不高并陷入階段性困境。從環境法治自身原因分析主要體現為：觀念層面，生態主義價值理念尚未統領環境法治；制度層面，環境法律制度的認同度和權威性不高；運行層面，環境法治的體制機制運行不暢。我國現有研究總體上也注重環境法律制度的建構而對制度實施的配套條件研究不夠，注重環境法律規范體系的建構而對環境執法、司法、守法特別是對影響環境執法、司法和守法效果的相關因素研究不夠。但法學研究的重點應是“法律的實踐和運行特別是良好的預期法律效果的實現為目的的有關法律的組織、機構及其運行制度和機制”［1］，因而有必要運用社科法學的研究方法，引入相關社會科學前沿理論，把環境法治放在整個社會系統中研究。“沒有哪種純粹的法律制度能夠經受民眾高度的疏遠或懷疑，也沒有哪種法律體系能在法律無法獲得高度信任和尊重的情況下有效運轉”［2］（P268）。信任作為西方國家20世紀80-90年代興起的社會資本理論研究的核心構成，是分析社會現象的重要理論工具，對各種社會現象具有強大的解釋功能，為解析我國環境法治困境并尋求破解路徑提供了全新的理論視角。

一、信任：我國環境法治研究的新視角

信任是各大學科高度關注和研究的學術概念，其含義源遠流長且在不同學科差異較大。霍斯莫爾曾概括了信任的五種類型定義：個體期望角度、人際關系角度、經濟交換角度、社會結構角度、倫理角度［3］，表達了信任在不同層面的含義，但要對信任作出界定，需要從不同學科的視角梳理相關含義,以明晰其解析環境法治的視角。

心理學研究的主要是人際信任，關注的是微觀社會個體的心理，并以此為基礎從人的個性特點、心理特質等角度，認為信任是一種心理預期和心理過程。如霍斯莫爾認為信任是“當個體面臨預期損失大于預期收益不可預料的事件時，所做的一個非理性的選擇行為”［4］；還有一些學者認為信任是個體的一種概括化的期望，或個體所有的、構成個人特質的誠意、善良和信任別人的一部分［5］(P9)。心理學視角的信任能夠較好地解釋人們對社會轉型帶來的心理變化而產生的信任危機，以及因個體差異而產生的不同信任度。

經濟學關注的主要是信任與經濟的關系。信任一般被認為是經濟交換的有效潤滑劑，經濟落后往往與信任缺乏有關，信任程度的不同往往也間接反映了國家和地區經濟社會發展水平的差距。如新古典經濟學家阿羅認為：“世界上很多經濟落后可以通過缺少相互信任來解釋。”［6］總的來看，經濟學對信任的研究主要有兩種思路，一種是沿著傳統經濟學對“經濟人”的基本假設進行；另一種則是經濟社會學的思路即通過批判理性人而強化文化的作用。第一種思路認為經濟活動主體精于算計，守信與背信是其基于理性計算而選擇的結果。如威廉姆森將信任分為計算的信任、制度的信任和個人的信任。計算的信任指信任的產生或喪失是理性計算的結果，并往往以契約的形式規定下來；制度的信任指行為主體迫于法律制度或非正式社會規范的懲罰或約束而守信；個人的信任是指行為主體基于私人關系而在契約不完全或理性有限的條件下仍然守信。第二種思路認為個人總是基于嵌入的一定的社會結構、社會關系而作出自己的行動選擇。“經濟人”假設無法解釋個人經濟行為與所處社會之間的關系，無法解釋行動者基于文化而產生的信任關系。格蘭諾維特以其嵌入理論解析了信任與經濟秩序和經濟交易成本的關系；而福山則從文化與經濟關系的角度對信任問題進行跨文化的研究，認為信任與經濟規模、經濟效益、經濟發展與繁榮關系密切［7］(P40-42)。經濟學視野下的信任研究雖然關注信任與經濟發展的關系，認為信任可以在經濟活動中降低交易成本和提高經濟效益，從而對經濟發展與繁榮產生重要作用，但其對信任的分析主要是基于理性經濟人的計算或基于文化的影響而產生的主體之間的信賴，實際上是一種個體或經濟組織之間的人際信任研究。

社會學關注的問題除人與人之間的信任關系外，更關注信任與社會系統和社會秩序的關系，認為信任是與其嵌入的網絡即一定的社會結構、社會關系及其經濟、政治、文化等密切相關的一種社會現象。韋伯把信任分為特殊信任和普遍信任，認為前者是建立在血緣、地緣或者情感、私人關系基礎上的信任關系，而后者不以情感而以信仰共同體為基礎，是建立在契約和法律之上的信任。正是這種普遍信任使人們之間的交往從熟人范圍向外擴大，為整個社會的人際關系和社會秩序奠定了穩固的基礎［7］(P50)。盧曼認為：“信任指的是對某人期望的信心，它是社會生活的基本事實”，信任最重要的功能是簡化社會的復雜性機制從而使社會發展成為可能［8］(P3)，并與社會結構和制度變遷之間存在互動關系。他還將信任分為人際信任和系統信任，認為前者與人際間的情感關聯，而后者以社會規范、法律制度為基礎。吉登斯界定信任是“對一個人或一個系統之可依賴性所持有的信心，在一系列給定的后果或事件中，這種信心表達了對誠實或他人的愛的信念，或者，對抽象原則之正確性的信念”［9］(P30)。他對信任的基本分類是特殊信任和制度信任，認為前者是與親緣、地域、宗教、傳統等相關聯的主要存在于前現代社會的信任，而后者是與友誼、抽象體系、未來取向等相關聯的主要存在于現代社會的信任。我國學者鄭也夫在借鑒盧曼系統信任觀點的基礎上，認為現代社會建立在抽象系統之上，應以抽象信任為基礎［10］(P170)，抽象信任主體經常是不確定的，并且往往借助抽象的一般化的媒介產生關系；而傳統社會是以熟人構成的社區為基本單元，往往是一種具體信任關系，信任主體是明確的且一般直接發生關系［11］。社會學視角下的信任主要圍繞信任與社會的關系而展開，不同學者之間雖存一定爭議，但其基本分類主要是人際信任與系統信任、特殊信任與普遍信任、具體信任與抽象信任。

管理學或組織行為學對信任的研究主要從宏觀、中觀、微觀三個層面探討組織中信任的動力問題。宏觀層面從經濟學、社會學、心理學等相通的視角對信任的生成模式進行研究，認為在組織中信任是可實現的且是調控組織運行的機制和推動網絡組織運行的關鍵；中觀層面通過對各種合作的具體網絡考察研究網絡中信任建立的機制，認為信任可以化解復雜的現實問題并比使用權威等其他手段更具效率；微觀層面的研究認為組織中具體主體間的信任與心理學、社會學密切相關［12］(P21-46)。組織的信任研究表明，信任不僅關涉個體心理，而且涉及社會關系以及社會結構和文化背景，因而管理學或組織行為學中已開始一種多學科視野的信任研究，在學術研究的理路上有重大突破［13］(P38)。

政治學也超越了學科界限，綜合運用心理學、社會學等學科的視野對政府或政治性組織之間及其與民眾或公眾之間的信任問題開展了研究，包括民眾對政府及其制定的法律的信任、對執政黨的信任以及對整個政治制度的信任，也包括政府、政治性組織之間及其與民間組織和經濟組織之間的信任，體現為政府信任、政府信用、政府誠信和政府公信等政治信任。“政治信任被認為是一種對政府的基本評價或情感性的取向”［14］。但政治學視野下的信任與前述的心理學和社會學視野下的信任有較大差別，關注的重點不是人與人或人與社會之間的依賴，而是“外在客觀條件的反映，它不是‘信任人格’基本特征的表達，而是對政治現實的評價”［15］。簡言之，政治信任體現為一定網絡中的主體對政治體系的態度、評價、信念和期待，是主體基于直接或間接的互動合作而對政治體系的支持關系。

綜上，心理學研究信任的重點是人格特質。經濟學從基于理性計算到文化元素兩個方面研究信任對經濟的影響，社會學則從社會關系的角度研究信任是社會關系的黏合劑和社會秩序的基礎，而管理學或組織行為學開始從跨學科角度研究信任的運行機制問題，政治學也跨越了學科柵欄，研究民眾或一定網絡主體對政治體系的信賴關系。

環境問題作為一個需要多學科共同關注的現象，相關的環境法治信任也必然要從跨學科視角研究信任問題。環境法治的信任似乎最接近政治信任，因為政治信任中包括了民眾對政府制定的法律的信任。但這里的對政府制定的法律的信任更多是指對政府出臺的法律制度本身的信任，而沒有包括法律的觀念和運行等內涵。我國法學界近年來有學者專門區分了法律信仰與法律信任并重點研究法律信任。一般認為，法律信任是理性主體在與法律的交往過程中或者以法律為中介的交往過程中，即使明確認識到法律的天生局限但仍基于對法律的信賴而選擇法律作為調控其參與的社會關系的手段。這里的法律信任顯然不僅停留在法律制度及內容的公正，而更強調法律的運行及法律之下其他主體的行為是否合法，強調主體在一定社會關系網絡制約下基于有限理性而認可人與法的溝通及法律之下人與人的社會關系和諧［11］(P11)。“法是一身兼二任的東西：它既是知識系統，又是行動系統；它不僅可以被理解為一個規范語句和規范詮釋的文本，也可以被理解為建制，也就是一套行動規則。”［16］(P139)

從學科視野來看，環境法治的信任必然超越學科界線，涉及心理學、社會學、經濟學、管理學、政治學、法學等學科，需要綜合應用各學科對信任的界定和分類探討信任問題。但與環境法治關聯更為緊密的是心理學、社會學和政治學。從心理學視角來看，環境法治的信任要以個體的心理特點和心理特質為基礎，需要個體從心理層面對環境法治的觀念、制度和運行產生需求與預期，并形成信任或不信任；從社會學視野來看，環境法治的信任也必然建立在一定社會關系基礎上，并要求普遍信任支配特殊信任或者系統信任支配人際信任；從政治學視野來看，環境法治信任的重要內容，就是廣大民眾與法治系統的重要實施主體即政府之間的政治信任關系。

二、信任缺失：我國環境法治困境的新詮釋

心理學視野下的人際信任、社會學視野下的社會信任以及政治學視野下的政治信任等信任類型，與環境法治的觀念沖突、制度權威不足和運行不暢等困境有著緊密聯系，因而應以上述三個學科視野為基本框架，從信任缺失的角度詮釋我國的環境法治困境。

（一）環境法治觀念的信任缺失

從心理學視野來看，環境法治觀念的信任主要表現為人際信任，是指一定環境法治網絡中的個體公民和組織中的決策者，對環境法治的倫理基礎、價值觀念的心理需求和預期，這種需求和預期如在一定環境法治網絡中取得共識，并在個體公民和組織之間相互信賴，就有利于環境法治發展，反之則不能。我國環境法治觀念的沖突，集中表現為科學主義與人文主義、人類中心主義與非人類中心主義、經濟主義與生態主義的沖突。從心理學的人際信任分析，這些沖突在某種程度上可歸因于不同人群基于心理需求和預期的信任缺失。科學主義與人文主義的沖突，是科學家與人文社會科學家兩大共同體之間的分裂和兩種人格分裂造成的［17］(P553)，也是兩大共同體學者們基于心理需求和預期差異而產生的互不信任所致。科學家的心理需求和預期是想通過科學技術征服自然，且相信可以憑借科學技術的力量完全解決環境問題，卻不信任人文社會科學家有關技術恐慌和技術理性狹隘偏執的謬論；而人文社會科學家的心理需求和預期，是把制度與文化作為生態現代化的核心動力［18］(P23)，對自然科學的技術理性卻充斥著無情的批判。二者之間不可避免地產生心理需求與預期的沖突，以及相互不信任并導致科學與人文兩種文化觀念的沖突。人類中心主義與非人類中心主義的沖突、經濟主義與生態主義的沖突，一定程度上也是基于不同群體的認知差異，以及心理需求和預期差異而產生的不信任所致。人類中心主義的環境法治觀，源于人類的某些群體心理需求和預期過于注重當代人類自身的利益，而忽視了生態利益、未來人利益以及人類的長遠利益，或者說是人類基于相互的不信任，而不顧及長遠利益和可持續發展，對自然與生態環境采取掠奪式的開發利用，并發展為經濟主義的環境法治觀；非人類中心主義的環境法治觀則是人類的某些群體，認知到生態環境對于人類的長遠利益和可持續發展的重要性，其心理需求和預期凸顯了對生態環境保護的重視，倡導人類內部相互信任并要求對自然與生態環境的開發利用程度限定在環境容量和生態承載范圍之內，進而產生生態主義的環境法治觀。認知的缺失或失真是信任流失的直接形式［13］(P152)。正是基于科學家與人文社會科學家的思維定式認知差異、人類內部不同群體的認知差異以及心理需求和預期差異，導致人類內部的不信任而出現科學主義與人文主義、人類中心主義與非人類中心主義、經濟主義與生態主義等不同的相互沖突的環境法治觀念，導致環境法治觀念的信任缺失，進而成為環境法治失靈的重要原因之一。

從社會學視野來看，環境法治觀念的信任也是嵌入于一定社會結構，社會關系及其經濟、政治、文化等社會現象之中，其信任缺失必然與一定的社會信任緊密相關。社會信任的研究主要以具體信任與抽象信任、特殊信任與普遍信任、人際信任與系統信任三種不同的分類模式為切入點，來解析信任與社會的關系。三種不同的分類之中，前者都強調以情感為基礎的具體特定的人與人之間的傳統信賴在社會關系中的體現；而后者都注重不以情感，而以規范、契約、信仰為基礎的不特定人之間的抽象信賴在社會關系中的普遍存在。前者主要體現在傳統社會或前現代社會之中；而后者主要體現在現代社會之中，筆者在此將三種不同的分類統稱為傳統人格信任與現代系統信任，并從二者的演變關系來解析我國環境法治觀念的信任缺失。傳統人格信任作為一種特殊信任，主要體現在傳統社會之中，而傳統社會“結構比較簡單，家庭是支配一切的社會單位，并以面對面的關系作為整個社會的特點”［19］(P239)，這種以血緣為紐帶的家庭關系成為傳統社會的基本關系，人與人基本生活在一個熟人社會之中，相互之間形成一個熟人圈子里的特定人之間的信任關系。“傳統中國的家族主義文化強調和重視家庭、親戚及關系，將信任家族之外的人看作是一種不可允許的錯誤”［20］。我國傳統社會在市場經濟的沖擊下已逐步解體并開始邁入現代社會，但“信任結構的變遷往往滯后于社會的其他方面”［21］(P58)，我國社會的人格信任仍然根深蒂固，而現代社會所需要的系統信任并未隨之而來。在現代社會轉型過程中，人格信任賴以建立的以血緣、地緣和情感為基礎的社會聯系雖有所減弱，但并未推動系統信任或普遍信任所需的利益主體之間的妥協和協商自然而來，相反，多元利益主體在市場規則的競技場上卻展現了不擇手段的爭奪，加劇了不同群體對待生態環境態度的分野和沖突，體現在環境法治觀念中就是科學主義與人文主義、人類中心主義與非人類中心主義、經濟主義與生態主義的反向與沖突。可以說，環境法治觀念的沖突正是在信任結構的變遷與我國社會的現代轉型脫節中基于不同群體的信任缺失與惡性競爭所致。

從政治學視野來看，環境法治觀念的信任主要表現為政治信任。環境法治觀念要成為指導環境法治實踐的精神思想和價值取向，往往要得到國家立法的確認以及執法、司法和守法行動的貫徹，并作為政治體系范圍內的意識形態在全社會得到鞏固和強化，以獲取社會網絡中廣大民眾的認同和信賴，因而成為國家政治信任的重要組成部分。中華人民共和國成立后，我國以共產主義為目標的意識形態、領袖的魅力和革命的功績有效構建了政治信任，以國家名義推進的包括意識形態在內的各項政治活動借助權威的政治信任得到了民眾的高度認同。但改革開放后，這種政治信任隨著市場經濟的沖擊而逐漸減弱，個體公民和組織的物質化、理性化傾向將意識形態在政治信任建構中的功能不斷消解，加上伴隨社會結構轉型和變遷引發的系列社會問題，致使公民的思想意識和心理結構發生了很大變化，導致人們對政治的態度、信念和評價以及對政治的信心出現大幅下降，雖然政府一度以經濟績效的提高來緩解政治信任的危機，但經濟績效建構政府信任的限度顯而易見并容易引發一系列新的社會問題，政治信任在當下的流失已成為一個必須面對和慎重對待的問題［5］(P156)。在政治信任不斷流失的當下，國家要在矛盾沖突的環境文化規范中整合體現國家意志的環境法治觀顯得更加困難，即使國家通過強力整合進入環境立法并以一定意識形態表現為環境法治觀念，但要真正得到社會成員的認同和信賴也不是一件很容易的事情。相反，缺失政治信任的以意識形態呈現的環境法治觀念會受到民間的環境文化規范的沖擊和干擾，致使已然出現矛盾沖突的環境法治觀念在科學主義與人文主義、人類中心主義與非人類中心、經濟主義與生態主義等相互對立的文化規范中顯得更加突出。

（二）環境法律制度的信任缺失

從心理學視野來看，環境法律制度作為國家機關通過立法程序制定的調整生態環境關系的法律規范的總和，本應能夠體現個體公民和組織中決策者的心理需求并滿足其心理預期。但我國現有環境法律制度顯然對個體公民和組織中的決策者的心理需求體現不夠，以至于出現個體公民和企業組織中的決策者對環境法律制度認同度不高的現象，一些企業組織想方設法規避甚至公然違反環境法律規范，導致實踐中環境法律制度越來越多但環境惡化趨勢未能得到明顯控制，進一步背離了公眾對環境法律制度的心理預期，加大了公眾對環境法律制度的不信任，導致政府轉而尋求其他規范來調整人與生態環境的關系以及以生態環境為中介的人與人之間的關系。在此背景下，一些地方政府的決策者甚至也基于對中央制定的環境法律制度的不信任而另行制定“土政策”，從保護本地利益的角度來處理人與生態環境以及以生態環境為中介的人與人之間的關系，進一步加劇了環境法律制度的認同度下降并極大地破壞了環境法律制度的權威，致使環境法律制度與地方“土政策”雙軌運行。

從社會學視野來看，環境法律制度也與社會信任緊密相關。在以人格信任為主的社會信任模式之中，社會的聯系和社會的信任主要以血緣、地緣和情感為基礎，個體公民和組織中的決策對國家構建的環境法律制度的信任也要取得血緣、地緣和情感的支持。當國家制定的環境法律規范離開了血緣、地緣和情感的支持，個體公民和組織中的決策者就很難建立對環境法治的制度信任。在以系統信任為主的社會信任模式中，社會聯系和社會的信任不以血緣、地緣和情感為基礎，而是建立在法律、契約、規范和信仰之上，個體公民和組織中的決策者對國家制定的環境法律規范及其構建的環境法律制度的信任就是其中的重要內涵，環境法治的制度信任是其應有內涵。我國傳統社會信任模式屬于典型的人格信任。在漫長的中國封建社會，國家即使是出臺了大量的法律規范，但“德主刑輔”的思想是漢代至清朝的正統法律思想，法律要以儒家的“禮”為支撐并以“禮”所強調的綱常關系來保證落實，往往“視‘經義’的效力等于法律，或高于法律”［22］(P144)。當下的中國社會結構與社會聯系在市場經濟的沖擊下，雖然已擺脫封建社會“禮”的綱常關系，但傳統社會的思維仍然深深影響著中國社會的信任模式，導致在當下中國已然形成包括環境法律規范在內的比較完善的社會主義法律規范體系的背景下，人們在處理各種糾紛和尋求法律的保護過程中，仍然不忘通過各種以血緣、地緣和情感為基礎的關系來取得支撐，即使其權益在法律上完全具有正當性與合法性。由此可見，當下中國的信任模式沒有隨著社會結構的變遷和法律體系的構建而發生太大變化，整個社會的信任模式仍然是人格信任，而尚未建成以法律、契約、規范為基礎的現代系統的信任模式。在以人格信任為基本模式的社會信任背景下，環境法律制度很難直接獲取個體公民和組織中的決策者的信賴，人們無法僅憑環境法律制度的存在而建立信任關系。相反，個體公民和組織中的決策者在處理人與生態環境以及以生態環境為中介的人與人之間關系時，由于缺乏對現行法律制度的信任而尋求血緣、地緣和情感的支持，即往往要通過制定本地的“土政策”來調整相應的生態環境關系。這一方面影響了環境法治內部的統一協調，更導致公眾對環境法律制度的認同缺失，破壞環境法律制度的權威，引起環境法律制度的信任缺失。

從政治學視野來看，環境法律制度的信任更體現為一種政治信任。政治信任的對象包括政治制度、政治價值、政治共同體以及公共政策、政治行動者和政治組織等方面，政治制度是現代政治信任的基石和根本，處于政治信任的對象結構的硬核層［13］(P80-83)。環境法律制度作為政治制度的重要內容，關涉國家對環境治理的基本制度甚至對環境安全管理的重要制度，必然也是政治信任對象的核心構成。因而，作為個體公民和組織中的決策者對一定立法機關或政府機關制定的法律制度的認同與信賴，可以直接檢驗作為政治信任重要表現的政府信用或信任，同時，政府的信用或信任也可以通過其制定的環境法律法規直接傳遞。但隨著我國社會結構的轉型以及市場經濟的沖擊，個體公民和組織出現物質化、經濟理性化的轉向，我國基于意識形態優勢的傳統政治信任流失嚴重。同時，國家具有的“既包括執行由一切社會的性質產生的各種公共事務，又包括由政府同人民大眾相對立而產生的各種特殊職能”［23］(P432)，體現為政府的公共性與自利性的內在矛盾，并隨著我國近年來的快速發展特別是城市建設的征地拆遷等問題的凸顯而表現得更加突出，再加上近年來腐敗案例頻發，進一步加劇政治信任的流失。公眾對政府的不信任感一般表現為對其所處的政治系統、政治過程中自我角色的政治無力感、政治無意義感、政治孤立感、政治疏遠感和政治無規范感等，而其中的政治無規范感主要體現在公眾認為約束政治行動者和政治組織的行為規范和法則已遭破壞［24］(P24-25)。具體到我國的環境治理實踐，往往體現在政府基于追求經濟發展的目的或官員腐敗的因素而常常與企業合謀，致使我國不少環境保護法律規范及其構建的制度在一些地方常常被束之高閣，特別是與環境法律規范體系不斷完善形成鮮明反差的生態環境惡化現象，導致環境法治的制度信任缺失嚴重。

（三）環境法治運行的信任缺失

環境立法、執法、司法和守法等運行環節的信任缺失可以從心理學視角解析。環境立法主要是以國家制定或認可的方式來創制環境法律規范，但立法機關首先要考慮的是一定環境法治網絡中個體公民和組織中的決策者的心理需求和預期，并根據個體公民和組織中的決策者的心理需求和預期的變化，對環境法律法規予以修改。不同環境立法機關的核心成員之間，基于一定的心理需求和預期而存在信賴關系。當公眾對環境立法機關失去信任，則會導致參與環境立法的懈怠，致使國家提供的各種公眾參與環境立法的渠道空設或流于形式；不同層級的立法機關之間及其內部的核心成員之間失去立法信任，則會導致環境立法體制機制的不順。從環境執法和環境司法的理論視角分析，個體公民、組織中的決策者與執法或司法機關之間及其內部相互之間，都需要信任的支持才能有效地推進環境執法和司法。當環境執法機關和司法機關的執法、司法行為與個體公民和組織中的決策的心理需求和預期相差太遠時，則會導致公眾對環境執法和司法的不信任，可能引發對環境執法和司法的抵制甚至引發環境群體性事件，抗拒環境法律法規的執行和適用。同樣，不同層級的環境執法或司法機關、同一層級和同一環境執法或司法機關內部核心成員的相互不信任，也會導致環境聯合執法、綜合執法等環境執法與環境司法的協同不能，甚至出現基于地方保護主義目的而有選擇地執法和司法。從實踐來看，正是基于個體公民、組織中的決策者對環境立法、執法和司法的心理需求和預期與現實的反差以及相互之間特別是內部的不信任，才導致我國環境法治運行各環節內部體制機制的不順、相互之間銜接的不暢以及公眾參與的不足。我國環境立法實踐中的行政立法主導，即一定程度上體現了對人大立法能力的不信任，而行政立法的過于強勢以及行政立法中體現的對排污企業的偏袒，又會加劇公眾對行政立法的不信任；我國環境執法和司法實踐中出現的地方保護主義，以及聯合執法、綜合執法力度不大和司法協同不足等問題就體現了執法者和司法者內部及相互之間的不信任。“當前中央和地方環保部門以及地方各級環保部門之間，在工作中仍然存在一些問題……影響了上下、左右之間的信任關系。”［25］

環境立法、執法、司法和守法等運行環節的信任缺失，也可以從社會學視角解析。在以人格信任為主的社會信任模式之中，社會信任主要建立在血緣、地緣和情感的基礎上，主要通過這種親情自生自發產生以習俗、倫理為主的規范，而對國家立法需求不大；或者即使產生對國家立法的需求，也主要以調整人與人之間的人身和財產關系為主，而很少涉及以生態環境為中介的人與人之間的關系，更何談人與生態環境之間的關系。人格信任模式下的社會成員對環境立法的需求和心理預期都很少，更談不上環境執法、環境司法和環境守法的心理需求與預期。只有在以系統信任為主的社會信任模式之中，社會信任建立的基礎是法律、契約和信仰等，社會基于法律制度的構建和契約權利的保護而產生對國家制定法律規范的迫切需求，在面臨調整人與生態環境之間以及以生態環境為中介的人與人之間的關系時，會對環境立法及其公眾參與機制和立法體制機制產生迫切需求。由于系統信任模式還會要求制度有效運行而不滿足于制度的建立，因而相應的環境治理必然要求環境法律規范在環境法律實踐中的貫徹落實和正確適用，環境執法、司法和守法是其應有的內在需求，并能基于內在需求而形成順暢和有效銜接的環境法治運行體制機制，以及務實有效的公眾參與環境執法和司法機制。我國社會結構雖然整體上已正從傳統社會向現代社會轉型，但由于社會信任的相對獨立性，其在社會變遷過程中總會表現出不同步現象，所以我國當下的社會信任模式整體上仍體現為人格信任，即使普遍信任或系統信任的特征也有所呈現，但這種普遍信任并沒有得到真正貫徹，其所要求的基于利益主體妥協和協商的多元利益均衡不僅沒有形成，反而加劇了不擇手段的利益爭奪和沖突［21］(P57-58)。在這種社會信任模式下，環境立法、執法、司法和守法往往成為利益爭奪的手段和工具，其所形成的環境法治運行體制機制也就難以順暢和有效銜接，處于利益爭奪之中弱勢群體地位的公眾，也就難以真正參與到環境立法、執法和司法等環境法治的具體運行環節之中。

環境立法、執法、司法和守法等運行環節的信任缺失，還可以從政治學視角解析。我國的環境立法、執法和司法的主體是國家立法機關、執法機關和司法機關及其工作人員，屬于公共組織和政治行動者，是政治信任的重要對象和政治信任的重要載體，其與公眾之間的信任關系是政治信任并可歸為公共組織信任和政治角色信任［26］(P73)。政治信任是環境法治運行的潤滑劑和環境治理不可缺少的因素，個體公民和組織中的決策者對環境立法、執法和司法機關及其工作人員的信任以及環境法治機關內部不同層級和同一層級的不同機關及其工作人員之間的信任狀況，對環境立法、執法、司法和守法等環境法治的運行都產生重要影響。我國正進入社會轉型與變革的“深水區”，政治信任結構、環境、形態與條件都正在發生深刻變化，不同層面、不同性質的政治信任缺失現象不可避免，必然影響包括環境法治在內的國家治理格局［26］(P1)。從我國政治信任的具體情況來分析，其突出的特點是結構的非均衡，整個社會呈現出一種信任與不信任、高度信任與低度信任的非均衡結構以及民眾對中央、地方和基層政府信任差異較大的級差信任狀況［26］(P43-46)。總之，民眾對中央政府的信任度最高，認為可以信任的比例達80%，但對地方政府特別是基層政府的信任度很低。①

政治信任的不均衡與級差的存在，體現在環境立法、執法和司法等環境法治機關之中，就會導致中央與地方不同層級的環境法治機關在立法、執法和司法方面獲得的信任支持不一，地方環境法治機關為更好地實現地方環境治理的目的或為實現其對環境資源利用的目的，必然會采取一定的變通措施來提升自己的信任度或干擾中央環境法治的有效運行，環境立法、執法和司法等法治的運行，容易導致體制機制的不順和相互銜接的不暢，并會影響公眾參與環境法治運行的積極性。此外，政治信任的不均衡和級差信任還體現在同一層級政權的環境立法機關、執法機關與司法機關之間及其內部不同部門和工作人員之間。總的來說，對環境立法機關及其工作人員的信任要高于對環境司法機關和執法機關及其工作人員的信任，特別是環境法律政策執行系統內部執行職能的碎片化和權責倒置［27］(P64-65)，使得民眾對不同環境執法機關的信任程度也會體現不均衡和級差，同一層級的環境法治機關特別是環境法律政策執行機關的信任度也會差異較大，進而使同一層級的環境法治運行體制機制和相互銜接也受到影響。

三、信任建構：我國環境法治發展的新路徑

環境法治的信任缺失體現于環境法治觀念、環境法律制度以及環境法治運行之中，其信任建構則可以從觀念信任、制度信任和運行信任等方面著手。

（一）環境法治的觀念信任建構

環境法治的觀念信任作為主體對環境法律的倫理基礎、價值取向和精神內涵的心理需求和預期，既源自于心理學的人際信任，也與社會結構變遷中的社會信任和一定的政治信任緊密相關，其建構的基本策略也應全面考慮心理學、社會學和政治學等各個層面的因素。

我國環境法治觀念的沖突主要體現在科學主義與人文主義、人類中心與非人類中心主義、經濟主義與生態主義等價值觀念的內在矛盾，這種沖突在心理學層面可歸因于不同群體的認知差異及心理需求與預期差異。因而，環境法治的觀念信任建構不應以主體的理性計算為基礎，而要有一種更為普適的價值觀念來統一不同群體的心理認知、心理需求和心理預期，這種價值觀念應較好地平衡科學與人文、人類與自然、經濟與生態等方面的矛盾關系，重點應落在不同群體對待人、自然及其相互關系的態度上，具體可以表述為“以人為本、以自然為根、以人與人和諧以及人與自然和諧為魂”［28］。“以人為本”中的“人”是生態人，不僅強調人的經濟利益，也強調人的生態利益，還強調未來人的利益；“以自然為根”中的“自然”不僅需要科學技術的開發、利用和保護，也需要對自然給予人文的關懷；如此才能真正實現人與人的和諧以及人與自然的和諧，克服環境法治觀念中的各種沖突，推動環境法治的觀念信任建構和環境法治的績效提高。

環境法治的觀念信任還受到社會結構和社會信任變遷的影響。我國社會信任正處于特殊信任向普遍信任和制度信任轉型的過渡時期，國家應結合社會結構轉型和社會信任變遷在全社會加強信任或信用文化建設。國務院2014年6月發布的 《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》提出，要普及誠信教育和加強誠信文化建設，把誠信教育貫穿于公民道德和精神文化建設的全過程，并大力倡導誠信道德規范、誠信優良傳統和現代市場經濟的契約精神。筆者認為，具體到環境法治的觀念信任建構，我們更應在全社會重塑法倫理文化，在社會結構轉型和社會信任變遷進程中樹立包括環境法律在內的各種法律的權威，形成法律至上的觀念，培養公民的權利意識特別是環境權利意識，并推動法律的道德性回歸和與生態倫理的融合［29］，為普遍信任特別是制度信任在社會信任中占據主導和支配地位奠定基礎。

環境法治的觀念信任還是一種重要的意識形態，是一定時期政府的環境法治價值取向，是政治信任建設的重要內容。環境法治信任建構要求社會治理的模式由統治型轉向管理型和服務型政府建設，體現在環境法治的觀念信任層面，就要求政府調整執政理念和環境治理理念，除了要貫徹“以人為本”的執政理念外，更要按照生態文明建設的要求樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”“發展和保護相統一”“綠水青山就是金山銀山”“自然價值和自然資本”“空間均衡”“山水林田湖草是一個生命共同體”等理念，率先貫徹符合環境法治要求的價值觀念，以獲取個體公民和社會對環境法治觀念的認同和信賴。

（二）環境法治的制度信任建構

環境法治的制度信任要求個體公民或組織中的決策者對國家制定的環境法律制度的認同和信賴，因而首先要確保制度構建的合理性和科學性。我國已構建一套比較完善的環境法律制度體系，但存在當前中國不少制度建設中的四大共性問題，即制度虛置、制度異化、制度陷阱、制度架空［30］。究其原因，除了與國家的制度執行體系有關外，與環境法律制度本身的設計是否科學合理也緊密相關。要建設科學合理的環境法律制度，重點應抓住制度設計的“五個維度”即理性維度、標準維度、約束維度、時空維度、情感維度。②具體到環境法律制度的設計之中，理性維度要求環境法律規范的出臺要緊密結合現實的需要，要以相關自然科學特別是生態環境科學的相關數據為基礎，以相關的上位法律為依據；標準維度要求環境法律制度的設計要注重操作性，具體的規范措施要量化，不能脫離實際和模糊不清；約束維度要求環境法律制度的法律責任要明確，責任主體要清晰，避免責任主體虛化和責任追究不能；時空維度則對環境法律制度出臺的時間、地點、背景和環境等要求明確具體；而情感維度是對環境法律制度的人性要求，要尊重生態人文精神。

從政治學角度來看，環境法治的制度信任缺失與政治信任或政府信任不足緊密相關。改革開放前，我國的政治信任主要依靠意識形態的宣傳和教化來獲得。但我國社會結構的轉型在很大程度上使得意識形態逐漸“碎片化”，思想文化和價值觀念的多元、多樣和多變，也使改革開放后依靠經濟績效獲取的政治信任不能持續，繼續依靠意識形態“說教”和“道德獨白”構建起的政治信任可能非常脆弱［31］，整個社會的政治信任流失較大，政治不信任甚至成為一種常態。現代政治區別于傳統政治的最大特征不是信任的高低，而是制度化不信任水平的高低。制度化不信任體系建設的根本在于構造一套適合國情的制度體系，健全民眾表達不信任的制度化通道，即通過規范公共權力，增強政治行為的可信性，為民眾施予政治信任提供激發機制，為政府維系信任形成壓力機制［31］。環境法治的制度信任更多是一種政治信任，其信任缺失或不信任的常態也是傳統政治向現代政治轉型過程中必然要遇到的問題，該問題的解決要通過制度化不信任，即建立健全民眾釋放對環境法治的制度不滿和不信任的制度通道，以便為環境法治的制度完善、認同度和權威性的提高創新路徑。

此外，環境法治的制度信任建構還包括推進政務誠信的其他各種途徑，如堅持依法行政、發揮政府誠信建設的示范作用、加強政府守信踐諾機制建設、加強公務員的誠信管理和教育等。③但筆者認為，環境法治的制度信任建構最重要的是制度的科學合理以及制度化不信任。

（三）環境法治的運行信任建構

環境立法信任、執法信任和司法信任雖然與心理學上的人際關系和社會學上的社會結構有著一定關聯，不同的個體公民或組織中的決策者在環境立法網絡中的地位不同，可以獲取的資源不同，對環境立法、執法和司法的影響也不同。但環境立法、執法和司法主要是以環境立法機關、執法機關和司法機關為主體的法治運行過程，個體公民和組織中的決策主要是其中的參與者；而社會結構對環境立法、執法和司法的影響是隨著社會信任的變遷而自生自發。因此，環境法治的運行信任總體上屬于政治信任的范疇，更多需要從政治信任或政府信任的視角加強建設。

“人們對政府的信任很大程度上取決于政治制度的安排和國家的法治化程度”［32］(P14)。環境立法作為國家政治制度安排和國家法治化程度的重要標志，是政治信任建設的重要內容。我國環境立法中的問題主要是體制機制不順，因而環境立法信任建設的重點要理順立法體制機制，增進立法機關內部以及民眾對立法機關的信任。“要進一步完善政策設計方法，使政策制定既能貫徹總體部署要求，又能充分考慮地方實際，通過建立政策互信，營造信任文化”［25］，當前特別要理順中央與地方不同層級以及同一層級不同環境立法機關或環境規章政策制定機關的立法事權和職責，改變行政主導環境立法的現狀，建立人大主導環境立法和公眾參與環境立法的體制機制。

環境執法信任主要關涉民眾對環境執法機關及其工作人員和執法行為的認同與信賴。我國環境執法主要存在體制機制不順、執法不嚴、相互銜接不夠和公眾參與不足等問題，因而環境執法信任的重點除了明確中央與地方不同層級以及同一層級不同環境執法機關的職責，加強“上下協調和溝通，增進理解，形成全力，通過建立協作互信，營造信任文化”外［25］，還要加強政務誠信和社會誠信建設，特別要加強環境和能源節約領域的信用建設，完善環境信息公開制度，建立企業環境行為信用評價制度、重點用能單位信用評價制度，強化對環評機構、能源審計節能評估機構及其從業人員的信用評價和監督等。

司法公信是社會信用體系建設的重要內容，是社會公平正義的底線。④環境司法信任作為環境法治運行信任的重要組成，在社會信任建設中具有重要地位。我國環境法治的司法問題主要體現在體制機制不順、銜接不暢、司法不公和公眾參與不足等方面，關涉民眾對法院、檢察院、公共安全領域、司法行政系統以及司法從業人員的信賴及其相互之間的信賴等問題，因而環境法治的司法信任要在法院公信建設、檢察公信建設、公共安全領域公信建設、司法行政系統公信建設、司法從業人員信用建設以及司法公信制度建設等方面著手。

總之，環境法治的觀念信任、制度信任和運行信任是緊密相關、相輔相成的。環境法治的觀念信任建構是前提，沒有環境法治的觀念信任，環境法治的制度信任和運行信任也難以形成；環境法治的制度信任建構是基礎，是環境法治觀念信任的制度固化結果和環境法治運行信任的基本保障；環境法治的運行信任是結果，是環境法治的觀念信任和制度信任在環境法治主要運行環節即環境立法、執法和司法中的具體表現。環境法治的信任建構，不能忽視其中的任何一種基本類型，而要從觀念信任、制度信任和運行信任等角度全面推進。

注釋:

①該結論綜合了2007年中國社會科學院的調查報告、零點研究咨詢集團發布的《中國居民評價政府及政府公共服務研究報告（2003—2005）》和《中國公共服務公眾評價指數報告（2006—2010）》以及美國杜克大學和清華大學史天健教授的調查結果。

②理性維度是指制度的出臺是否有現實性、科學依據以及與相關制度是否在內容或精神上相符；標準維度是指制度的標準要符合實際，盡可能量化；約束維度是指制度的約束對象必須明確；時空維度是指制度的時間、地點、背景和環境等要明確；情感維度是指制度建設要遵循“人本精神”，體現制度對人的情感、公平關懷。參見陳滿雄《提高制度執行力》（《中國行政管理》2007年第11期）。

③國務院2014年6月發布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》第二部分推進重點領域誠信建設之加快推進政務誠信建設。

④前述《綱要》第二部分推進重點領域誠信建設之大力推進司法公信建設。