環境行政協助：界定、要件與責任

閆海　郭戈

[摘 要]環境行政協助是解決環境風險外溢性、整體性與環境行政職權部門化設置之間矛盾的一項重要制度安排。環境行政協助具有臨時性、被動性和輔助性的特征，既是一種單方行為，也是內部行為與外部行為的統一。中國政府應當明確規范環境行政協助的實體和程序要件，明確協助主體與被協助主體在環境協助中的責任歸屬問題，積極借鑒國際上的一些先進立法經驗，走出環境行政協助無法可依的困境。

[關鍵詞]環境行政協助;環境行政職權;環境管理

環境風險具有外溢性和整體性特征，而環境行政職權設置的部門化特點，導致二者之間存在矛盾與沖突。1989年《環境保護法》第7條確立，環境保護行政主管部門統一監督管理、各部門分工負責的環境行政職權體系予以協調。2014年《環境保護法》進行修訂，其中第10條雖弱化了各部門分工負責的表述，但環境專門法、單行法中還客觀存在著分工負責的職權安排。環境行政職權分割在不同部門各自為政，“踢皮球”和“搶椅子”現象時有發生，造成了環境行政管理困境。2018年行政機構的大部制改革重點是將“生態環境”和“自然資源”行政主體整合，但仍未能實現對環境行政職權的完全統一。例如2018年通過的《土壤污染防治法》中的第7條，在強調生態環境主管部門的統一監督管理外，繼續要求農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門在各自職責范圍內對土壤污染防治工作實施監督管理。可見，環境行政橫向協調機制仍有待加強，而行政協助是處理行政主體橫向關系的基本制度，將其引入環境行政中，通過諸環境行政主體彼此間的行政協助，可以突破法律上對職能部門的僵硬化分工，改善環境生態管理的部門主義，實現建設美麗中國、建設生態文明整體目標下的通力合作和相互配合。

一、環境行政協助的法律界定

（一）環境行政協助的概念

按協助主體是否限于行政主體，行政協助可分為廣義上的行政協助和狹義上的行政協助。廣義上的行政協助，是指無隸屬關系的行政主體之間或者行政主體與非行政主體之間，因公共利益、行政目的或者緊急狀態的需要而發生的幫助與協作。其中，非行政主體是指行政機關以外的其他國家機關，以及公民、法人和其他組織等。司法協助、社會協助也屬于廣義的行政協助范疇。狹義的行政協助，是指由于職務上的需要，沒有隸屬關系的行政主體之間在各自職能范圍內提供幫助與協作①。

中國學界對狹義的行政協助的理論認知經歷了不同階段的演變，形成了“公務協助”“職務協助”及“職務協作”等不同概念。第一階段主要基于行政組織法視角，較為普遍地使用“公務協助”概念來具體歸納行政機關之間的橫向關系，即行政協助是指無隸屬關系的行政機關之間在執行公務的過程中，因某種需要互相提供方便并助其完成公務的行為①。第二階段主要基于行政職權視角，較為普遍地使用“職務協助”概念，以協助主體“不享有管轄權”為必要條件，使之與行政授權、行政委托相并列，成為對行政職權的動態描述，即行政協助是指對某一事務無管轄權的行政主體，基于有管轄權行政主體的請求，依法運用職權予以協助的行為②。第三階段則基于行政程序視角，行政協助被置于行政程序法之中，即行政協助是在沒有隸屬關系的行政機關之間進行的類似于司法協助的行為③。基于以上三個階段的演變歷程可以看出，行政協助在狹義上就是指行政主體在履行自身職責過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的行政主體提出協助請求，協助主體依法提供職務上的幫助，以支持被協助主體實現其行政職能的制度。基于此，筆者認為，環境行政協助是指環境行政主體在自身職權行使的過程中受到阻礙，向與其無隸屬關系的其他行政主體提出協助請求，協助主體依法提供職務上的幫助，以支持環境保護行政職權行使的制度，但不包括同一環境行政主體基于管轄地域差異而進行的相互協助。

（二）環境行政協助的法律特征

一是臨時性。環境行政協助具有臨時性的特征，因其并非貫穿于被協助主體的行政行為的始終，亦不由協助主體提供全程幫助，而是對某一個案中的某一問題予以臨時協助，即協助行為完成或消失后，環境行政協助應立即停止。

二是被動性。環境行政協助的啟動以被協助主體“有協助之請求為要件”，不得依職權主動作出行政協助。不同行政機關都有特定的職權，扮演著不可替代的角色。不得主動作出行政協助有助于維護設官分職的體制，符合行政組織法上機關任務與權限范圍的界定，確保各司其責，避免執行力較大的行政主體自行管理其他部門事務，間接擴張其管轄和職權范圍④。環境行政協助的被動性特征不同于人在“社會協助”中依現實情況給予主動協助，同時亦使協助行為不同于行政主體之間基于合作觀念的經常性行政主動聯合行為，例如行政主體之間的信息共享行為⑤。

三是輔助性。協助主體實施行政行為或事實行為，旨在輔助、補充被協助主體的主行政行為，促成特定行政目的的實現。由此可見，環境行政協助是協助主體在自身權限范圍內為被協助主體的主行為提供某種額外服務⑥，若沒有被協助主體的主行為，就不可能產生輔助性行政協助行為。在行政行為的行使程度上，環境行政協助必須控制在輔助和補充的范圍內，若超出此界限，則被協助主體的主行政行為就不存在，環境行政協助亦不具有意義。因此，環境行政協助應當是一種因請求而行使的某一完整的行政行為中的不獨立部分，否則難免會存在被協助主體以請求協助方式轉嫁自己的行政任務風險，亦可能出現協助主體越俎代庖而違法履行他方行政職權的情形。

（三）環境行政協助的法律性質

一是單方行為。關于環境行政協助的法律性質，存在是雙方行為還是單方行為的爭議。雙方行為說認為，環境行政協助包括被協助主體的請求與協助主體的答復，即被協助主體與協助主體之間是一種提供協助的雙方行為，并且請求與答復發生在行政主體之間，因此環境行政協助是發生在不同行政主體之間的雙方行政行為。單方行為說認為，環境行政協助行為是協助主體協助被協助主體的行為，不能因為環境行政協助存在兩個不同的行政主體即認定其為一種雙方行為。環境行政協助強調的是“協助”，包含被協助主體的主行政行為與協助主體的輔助行政行為，最終效果乃是主行為加輔助行為的結果①。

中國的環境保護行政散見于諸多部門，但環境問題又往往具有整體性，單憑一兩個環境行政主體難以全面、徹底地解決問題。行政一體化理論指出，各行政主體應當以實現共同的社會管理為總目標，相互配合、相互協調地行使各自的管理權限，行政協助是實現行政一體化的重要制度，是為了促進各主體之間展開有效合作②。若將環境行政協助視為雙方行為，則被協助主體發出的協助請求，只有經協助主體答復之后，才能產生法律效力，那環境行政協助是否成立則完全取決于協助主體的意愿，這與環境行政協助設立的初衷恰好相悖。筆者認為，環境行政協助是一種單方行為，具有部分強制性，被協助主體向協助主體發出協助請求之后，除特別規定的禁止事由外，協助主體不得以某種理由拒絕協助，即被協助主體發出協助請求時就產生了法律效力。

二是內外部行為相統一。關于環境行政協助的法律性質還存在著是內部行為還是外部行為的爭議。內部行為說認為：行政協助乃是一種無需行政相對人參與的內部行為，其發生與否一般取決于請求機關的請求和被請求機關的回應③。外部行為說認為：行政協助的主行為及輔助行為均應囊括在行政行為范疇之內，行政協助行為最終對行政相對人的權益產生影響④。筆者認為，環境行政協助的內部行為說與外部行為說并不沖突，只是側重的階段不同，前者強調行政協助的發生階段，后者則強調協助主體的協助行為實施階段，將兩個階段相結合才能構成完整的環境行政協助，故環境行政協助在本質上是內部行為與外部行為的統一。

二、環境行政協助的實體要件

（一）環境行政協助的法律主體

環境行政協助的法律主體主要是被協助主體和協助主體，二者之間為橫向關系，沒有隸屬性。當環境行政主體在行使職權時受到阻礙，環境行政協助的協助主體根據其請求提供協助。倘若二者之間存在隸屬關系，則下級環境行政主體應當服從上級環境行政主體的命令，協助其履行職權，那么環境行政協助在此并無意義。

其一，環境行政協助的被協助主體，是指在行使行政職權過程中因受到阻礙而無法繼續履職，從而向其他行政主體請求協助的一方主體。在環境行政協助中，被協助主體應當具有環境行政管理職權。環境問題具有復雜性、整體性和交叉性的特點，盡管中國歷次行政機構改革都強調職權整合，但環境行政管理職權仍散落于眾多行政機關中，存在環境保護的職能交叉、共同管轄等問題。2018年國務院進行了第7次機構改革，根據第十三屆全國人大會第一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》，中國主要有生態環境部、自然資源部兩個環境行政主體，此外農業農村部、文化和旅游部、應急管理部等在依法行使部分環境行政管理職權時亦是環境行政主體，上述環境行政主體均可能成為環境行政協助的被協助主體。

其二，環境行政協助的協助主體，是指收到環境行政協助請求并辦理協助事務的行政主體，主要包括兩類：一是具有環境行政管理職權的環境行政主體，例如生態環境行政機關、自然資源行政機關、農業農村行政機關、文化旅游行政機關、應急管理行政機關、水利行政機關等;二是不具有環境行政管理職權的行政主體，例如監察機關、公安機關、財政機關、工商機關等。環境行政協助在中國的法律文本中尚未明確建立，既有規定也較為粗糙，協助主體往往被簡單地表述為“其他部門”“有關部門”等。例如2010年修訂的《環境行政處罰辦法》第27條規定：“需要委托其他環境保護主管部門協助調查取證的，應當出具書面委托調查函。受委托的環境保護主管部門應當予以協助。無法協助的，應當及時將無法協助的情況和原因函告委托機關。”反觀法國的《環境法典》，在1993年第93—787號法令中就對環境行政協助的協助主體予以較為明確的規定：“他（環境部長）可以求助于：（1）村土地規劃、水和森林管理全國委員會、獸醫學會全國委員會和農學全國委員會;（2）礦業全國委員會;（3）農業、漁業部、工業、郵電通信和外貿部及裝備、交通運輸和旅游部的省級部門;（4）內政、領土整治部、科研和高等教育部、社會事務、衛生和城市化部的中央行政管理部門以及它們的駐外省機構，尤其是預防電離輻射中心總部;（5）法國海洋開發研究院。”中國應當借鑒法國《環境法典》的立法經驗，結合中國已有的環境行政協助的實踐經驗，在法律上將環境行政協助的協助主體予以盡可能詳細的明確列示。

（二）被協助主體的職權行使受到阻礙

環境行政協助具有臨時性、被動性及輔助性的法律特征，簡言之，環境協助行為發生在被協助主體行使職權遭遇障礙而需要被請求行政主體予以協助之時。職權行使阻礙往往是由于行政資源等事實上的原因造成，有如下幾類：

一是環境行政主體因缺乏專業性、技術性人員而阻礙其職權行使。例如環境行政主體需要對某化工廠的排污設備予以行政檢查，但由于缺乏專業的設備、技術與人員，難以獨立完成設備檢查、水樣指標化驗等工作，需要向其他相關行政主體請求協助。

二是環境行政主體無法自行調查履行職權所需要的事實材料。例如環境行政主體需要對軍事管理區內的污染物排放及治理情況予以行政檢查，但無法自行調查獲取相關事實材料，需要得到軍方協助。

三是環境行政主體自行調查事實資料的成本高、耗時長、效率低。例如環境行政主體調查餐飲企業違規處置餐飲垃圾情況時，請求城市管理行政機關予以協助，充分發揮其人員多、在地巡視的優勢，可以大大提高調查效率。

四是環境行政主體在緊急情況下無法自行履行其行政管理職權。例如發生海上突發溢油事故時，為防止泄露的油料對周圍的海洋生態環境以及周邊居民的生產生活產生重大影響，環境行政主體可以請求有關海事行政機關、漁政行政機關予以協助，啟動緊急預案，防止環境事態進一步擴大。

（三）協助主體對協助事項不具有行政職權

倘若請求予以協助的事項，依據法律、行政法規或其他法律文件已屬于被請求機關的任務范圍，則此項任務的執行不屬于環境行政協助行為。例如德國《行政程序法》第4條第2項對此予以排除式規定：“有下列情形，無職務協助之存在……所協助之行為，被請求之官署應視為從事自己之職務行為者。”換言之，協助主體倘若對協助事項具有相應的管理職權，則屬于行政主體之間的聯合執法行為，而不是行政協助。

（四）環境行政協助的費用負擔

環境行政協助的過程將發生諸如環境污染治理費等各種費用成本，往往牽涉巨大的經濟支出，費用如何負擔是環境行政協助的關鍵。

對行政協助費用負擔主體的認定，目前世界上主要存在三種立法案例：一是由行政協助的被協助主體負擔，例如韓國;二是由行政協助的協助主體負擔，例如德國《行政程序法》的原則規定;三是由行政協助的被協助主體和協助主體共同負擔，例如德國《行政程序法》的例外規定。筆者認為，為確保協助主體具有提供協助的積極性，中國法律宜采取第一種模式，即由被協助主體負擔環境行政協助費用。

根據環境行政協助的實施程序，如果被協助主體是因阻礙無法行使職權而向協助主體發出協助請求，那么請求之前的成本、費用不屬于環境行政協助費用范圍;協助主體完成協助任務后產生的成本、費用，亦不屬于環境行政協助費用范圍。環境行政協助過程產生費用的具體金額，應當嚴格按照產生的成本、費用計算，既不能多算，也不能少算。鑒于環境行政協助的多樣性以及被協助主體與協助主體之間關聯度，費用不宜在法律上予以明確規定，而是雙方協商約定費用金額及支付方式。當環境行政協助雙方對費用金額產生爭議時，應當由雙方的上級行政主體決定。

（五）環境行政協助的法定禁止事由

在中國，環境行政協助應當定性為單方行為，以避免協助主體無理由地、隨意地拒絕提供行政協助。參考域外立法例，筆者建議在法律上明確規定以下情況可拒絕提供環境行政協助：一是被請求協助事項為憲法、法律所禁止的;二是若提供協助將損害國家利益、公共利益或者個人利益的;三是協助主體不具有提供行政協助的能力;四是根據強制性規定，協助主體對相關資料應當予以保密的。

三、環境行政協助的程序要件

程序是現代行政法治的重要內容之一，亦是法律生命力的重要表現，行政主體必須按照法律規定的程序行使職權，環境行政協助亦概莫能外。環境行政協助的法律程序主要包括環境行政協助的請求提出、環境行政協助的審查決定、環境行政協助的執行、環境行政協助的爭議解決等。目前，中國對環境行政協助僅有較為零散的、簡單的規定，相關程序更是處于“無法可依”的狀態，亟需完善環境行政協助中職權權力行使的方式、步驟、時效等的法律規范，以確保環境行政協助高效、順利地實施①。

（一）環境行政協助的請求提出

環境行政協助是行政主體基于環境行政主體的請求而實施的行為，若無被協助主體的協助請求，則無協助行為的發生。若行政主體在無協助請求的情況下，主動實施所謂的協助行為，應當屬于公法意義上的無因管理。基于環境行政協助的被動性特征，協助的啟動必須以被協助主體的協助請求提出為前提。

一般而言，行政行為可以書面、口頭或其他法律允許的形式作出。筆者認為，書面形式更符合法律明確性、減輕證明負擔及行政機關按照規程制作案卷等的客觀要求，故建議環境行政協助的請求提出應當以書面為原則、口頭為例外，即被協助主體啟動環境行政協助程序時，需由協助主體提交《商請行政協助函》請求，而《商請行政協助函》應當明確載有以下內容：被協助主體的身份事項;請求協助的基本事由;對行政任務的簡要陳述;對協助執行時間、方式及地點等的要求及相關法律依據;實施協助的費用負擔;協助請求的答復時限;《商請行政協助函》作出的主體、時間，并加蓋公章。

考慮某些環境行政協助的發生情形存在偶然性與不可預知性，若一味要求以書面形式提出請求，則可能耽誤最佳的執行時機。筆者認為，在不立即開展環境行政協助將嚴重影響最終效果的緊急情況下，可以使用口頭形式提出協助請求并予以回復作為例外。例如中國臺灣地區對環境行政協助的相關規定為：“除緊急情況外，請求應以書面為之。”此外，應當在口頭形式提出協助請求后，待有可能的情況下必須將有關書面材料一并補齊，畢竟例外情形不能否定公文的書面形式的根本原則。

（二）環境行政協助的請求答復

環境行政協助的請求答復，是指無論協助主體是否答應被協助主體的協助請求，均應當在合理期限內對協助請求予以回應，即以適當方式將結果告知被協助主體。答復形式亦應當以書面答復函為原則，即協助主體收到《商請行政協助函》后，應當依情況就《商請行政協助函》有關內容加以審核，并以書面形式回復《答復函》。

協助主體同意予以協助的，《答復函》應當載有協助的方案、實施協助的預估期限等內容;協助主體拒絕提供協助的，《答復函》應當依據環境行政協助禁止事項的規定，告知被協助主體拒絕提供協助的具體理由。中國法律應當對《商請行政協助函》答復期限予以限定，若法定期限內協助主體未予以回復的，視為同意向被協助主體提供協助。

（三）環境行政協助的爭議解決

環境行政協助的被協助主體和協助主體一旦發生爭議，雙方協商乃是最符合行政效率的爭議解決途徑。在現代行政中，行政職權的行使呈現出柔性化的發展趨勢，加之行政協助的雙方主體均屬于行政系統，存在共同的行政一體化目標，因此被協助主體和協助主體協商解決環境行政爭議存在現實基礎。此外，中國法律應當對雙方協商的期限予以合理限制，盡量縮短爭議協商時間，為達成一致協商結果提供法律保障。

若出現協商后未達成一致或者無協商必要的情形，一般有以下幾種解決方式：一是由雙方共同的上級機關處理;二是由協助主體的上級機關處理;三是由本級政府處理;四是允許爭議雙方向法院起訴，通過法院判決以解決爭議。對于環境行政協助而言，若由協助主體的上級機關處理，難免有護短之嫌;若由雙方共同的上級機關處理，雖然權威、公正，但環境行政協助恰恰存在雙方主體并無共同的上級機關的情況。中國目前的法律體制中尚無通過法院解決行政協商的法律依據。可見，環境行政協助爭議由本級政府處理最為恰當。

四、環境行政協助的責任歸屬

環境行政協助將被協助主體和協助主體聯系在一起，共同保障環境保護事務的順利履行。但被協助主體與協助主體在行使各自職權的過程中，由于行為違法或不當，給行政相對人等造成不利影響時，法律責任的歸屬問題則成為難題。有權力就有責任，行政權力的行使者均有濫用權力的可能，若缺少對行政協助的法律責任規定，被協助主體和協助主體均有可能轉嫁或者規避自身責任①。鑒于環境行政協助內外部行為相統一的法律性質，可將法律責任分為內部法律責任和外部法律責任。

（一）環境行政協助的內部法律責任

環境行政協助的內部法律責任，是指環境行政協助的違法或者不當行為只發生于被協助主體與協助主體之間，并且未對行政相對人的權利義務產生直接影響的，應由環境行政協助雙方主體共同承擔法律責任。關于被協助主體與協助主體之間的相互責任問題，可以基于過錯責任為主、公平責任為輔的歸責原則。協助主體需要承擔法律責任的主要情形包括：協助主體消極協助，造成不良后果的;協助主體無故中止行政協助，產生嚴重影響的;協助主體提供的證據資料明顯有誤，導致被協助主體據此作出的行為違法的;協助主體的協助行為未按被協助主體要求的方式、方法進行，造成嚴重后果的;協助行為超出請求協助范圍的。當協助主體在實施協助行為不存在故意或重大過失的情況下，則應當由被協助主體承擔法律責任。

（二）環境行政協助的外部法律責任

環境行政協助的外部法律責任，是指在被協助主體、協助主體行使環境行政管理職權的過程中，直接對行政相對人的權利義務產生影響時所應當承擔的法律責任。承擔外部法律責任的情形主要包括：被協助主體本身的行政行為違法，造成行政相對人損害的;協助主體作出的協助行為違法或不當，造成相對人權益受損的。筆者認為，環境行政協助實施的行為造成行政相對人權益損害的，不論造成該損害的行為主體是被協助主體還是協助主體，對外均應由雙方共同承擔法律責任，對內則根據各自的過錯程度等因素分別承擔法律責任，這樣不僅有助于保護行政相對人的合法權益，也利于被協助主體與協助主體的內部責任劃分。

五、結語

環境行政協助涉及行政橫向關系協調的基本問題，但由于中國采取行政分別立法模式，現行行政法未對行政協助予以規范，以致缺乏實施依據。因此，筆者建議進一步修改《環境保護法》，在第10條生態環境統分結合管理體制規定的基礎上，確立環境行政協助制度，重點明確定位、規范實體、程序要件，并強化責任歸屬。此外，在各環境單行法修改中，應當對環境行政協助的被協助主體、協助主體及豁免禁止事由等要件，依據環境要素差異予以個性化的細化規定。同時，相關行政主體應當制定本部門關于環境行政協助或被協助的操作規程、崗位責任等部門規章制度，從而走出環境行政協助無法可依的制度困境。