我國地方檢察院預算管理模式現狀及問題分析

摘要：省以下人財物統管的司法管理體制改革對地方檢察院預算編制工作提出了更高的要求。本文以T市統管模式下地方檢察系統預算管理狀況為例進行實證分析，針對預算編報和執行方式、預算執行效果、預算管控機制三個環節分別進行現狀分析和問題挖掘。最后從預算編制模式、預算管理的程序和方式、預算績效考評和監督三個方面提出改進的對策建議。

關鍵詞：司法體制改革；檢察院；預算管理

中圖分類號：D926.32文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）35-0115-02

作者簡介：寧凌玥，天津市河東區人民檢察院行政科，科員。

隨著省統管模式的推進，檢察院經費保障模式發生轉變，這對地方檢察院的預算管理工作提出了新的要求。T市從2017年開始全面推行省以下人財物統管改革，基層檢察院已成為市財政一級預算單位。

一、預算編報及執行形式

（一）現狀分析

T市檢察系統對經費的管理模式采用分類管理模式，不同類別的經費預算編報的方式不同，預算執行的方式不同。對于基層檢察院，資金來源分為市財政和市檢院，兩類資金分別核算，建立兩套賬目。

1.人員經費、公用經費、基礎建設經費

預算編報方式：通過“二上二下”的預算編審流程，市財政批復預算，并保障資金。

預算執行形式：通過市級國庫集中支付系統，對預算資金進行撥付和執行。

2.辦案業務費

預算編報方式：由市檢察院統一編報預算，基層院無需向市財政編報業務費預算。市檢院再根據各基層院人數下發業務經費，按季度撥付。

預算執行形式：市檢院下發給基層院的業務經費存入各基層院業務費專門賬戶，再通過開具普通轉賬支票和公務卡報銷等方式支出經費。不通過國庫集中支付系統支出經費。

3.專項裝備費

預算編報方式：由市院集中編報裝備費預算，再根據各基層院情況下發，基層院無需單獨向市財政保送預算需求，但市檢院下發的裝備費預算控制數可以編入年初預算。

預算執行方式：通過市級國庫集中支付系統，對裝備資金進行撥付和執行。

（二）問題分析

1.沒有完全解決檢察經費的地方化問題。由于改革后全市檢察系統經費預算均主要依賴市財政，則檢察權的行使仍會存在來自政府機關的行政干預風險。

2.預算執行容易出現偏差。基層檢察院作為市財政一級預算單位，只有人員、公用等基本支出和部分項目支出納入年初預算，使得基層檢察院作為獨立核算的一級預算單位不能實現全口徑編制預算和決算，容易使預算約束軟化，預算的執行結果易出現偏差。

3.業務費資金存在滯留與沉淀，不符合財政資金管理的效益要求。檢察業務費在檢察院全部行政運行支出中占據很大比重，但業務費目前并不采用國庫集中支付系統對外支付，會降低財政資金的使用效率。

二、預算執行效果

（一）現狀分析

部分預算支出效果不佳。如裝備購置費的使用中，存在某些采購的設備利用率低下。還有部分項目預算在執行時被相關管理部門否決，造成該項預算雖已經財政部門批復但無法完成支出目標的問題。

（二）問題分析

1.預算約束軟化。編制預算的目的是為了對支出進行規劃和約束，倘若執行時大量發生拆借現象，則預算就形同虛設。預算與決算產生偏差，一部分是因為某些不可預見因素造成，也有一部分原因是財政指標下達不及時，以及預算的分配和經費的使用存在不合理之處。

2.項目支出的編報流程有待改進。某些需要相關管理部門如工信委、建委等審批通過才能執行的項目，應該先審批項目再編制項目預算，防止預算批復后項目不能通過審批進而無法完成支出的情況。

3.裝備費預算執行的績效管理有待加強。目前裝備經費的使用缺乏績效管理，只是著眼于完成了支出計劃，并沒有關注績效產出。

三、預算管控機制

（一）現狀分析

1.預算編制組織形式

T市檢察機關的預算編制工作主要由行政裝備處下的財政科完成，基層院的預算編制工作由行政科的財務人員負責，基層院財務工作人員在預算編制能力方面需要提高和加強。

2.預算管理的考核和監督

對于基層檢察院預算管理工作的考核，體現在市檢院對基層院行政裝備工作的考評辦法中。對于基層院預算管理工作的監督，有外部監督和內部監督。外部監督中審計部門通過聯網審計進行實時監控，；內部監督，主要來自系統內上級單位的監督。

（二）問題分析

1.預算編制組織形式有待完善。在編制過程中通常只由負責財務工作的少數人完成，這可能會造成預算編制不能很好反映單位的現實需求。同時，檢察系統內開展的針對預算編制工作的培訓較少。

2.考核評分占比過少，考核內容過于籠統。對基層檢察院預算工作的考核評分在全科總分中只占2%，占比過小，且考核內容過于籠統，缺乏具有可操作性的評價標準，這不利于基層檢察院對預算工作的重視。

3.內部監督不足。基層檢察院在預算工作中應該接受的內部監督，一方面是來自系統內上級部門的監督，另一方面來自本單位院領導和監察部門的監督。現實當中，上級部門的監督一般通過專項檢查開展，不能做到及時和全面。

四、我國地方檢察預算模式改革的對策建議

（一）轉變預算編審模式

1.預算分類管理

在省級統管模式下，仍然應堅持將檢察經費分為兩類，一是人員、公用、基礎建設經費，二是業務費、裝備費等辦案經費。

首先，兩類經費的預算編制方式不同。①對于人員、公用、基礎建設經費，地方各級檢察院分別向省級財政部門編報預算。人員、公用、基本建設經費的保障應在一定程度上承認各省之間的差異，因為人員薪酬待遇和基本公用支出應該和當地的經濟發展水平相一致。②對于業務費、裝備費等辦案經費，則由省級檢察院統一編制預算。市縣級檢察院可以向省級檢察院提出業務經費需求，省級檢察院統一編報業務經費預算，能夠從整體出發，縮小省內區域間辦案經費的差異，同時協調跨區域案件的業務經費保障。

其次，兩類經費的預算審批主體不同。①對于人員、公用、基礎建設經費，預算編報參與省級財政“二上二下”的編制過程，其預算需要接受省級財政部門的統籌和審批。②對于業務費、裝備費等辦案經費，省級檢察院統一編報預算。行政機關對該預算的審核只能加注意見不能進行刪減，全部提交人大審議①，審議通過后在財政部門備案。

2.將基本業務費編入年初預算

由于省級檢察院向市縣級檢察院分配基本業務費是按照人數來確定的，其數額具有較大的穩定性和可預見性，可以在省檢察院確定出市縣級檢察院分配數額后，將其納入基層院年初預算。在時間安排上，辦案經費的預算編制由于實行單獨編制，可以在時間上將其安排提前于市縣級年初預算財政批復之前，從而便于市縣級檢察院將所分配的業務費編入年初預算。

（二）完善預算管理的程序和方式

1.成立預算編制委員會或預算編制小組

在省級檢察院設立預算編制委員會，市縣級檢察院設立預算編制領導小組。主要研究解決本單位部門預算管理中的重大問題，商討年度部門預算的編制、預算管理制度、審查預算執行情況等。

2.增加系統內預算編制工作的培訓

省統管之后，基層檢察院的財務人員需要適應預算編制工作由簡到繁、由粗放到精細化的轉變過程。由于改革后，檢察系統的預算編制工作與普通行政單位不同，具有很多本系統自身的特點，需要加強檢察系統內針對財務工作的培訓。

3.重大項目實行集體民主決策

建立健全科學民主決策機制，對于重大預算開支、重要項目支出，進行集體研究、決策和評審，在預算編制前進行充分的討論，保證預算項目符合實際需求。

（三）完善績效考評辦法，加強預算執行監督

1.增加考核比重，設置具體評價指標

增加預算工作考核比重，并將評價體系劃分為若干具體的、操作性強的指標，如預算編制工作是否按時間按要求完成，本年度是否有調整預算、追加預算，年初預算與年終決算的偏差，預算目標的完成情況等方面。

2.績效管理重點由控制支出轉變為關注成果

傳統的預算管理重點在于控制公共資源的投入，即以控制支出為主。而關注成果的預算管理中，則首先要確定根據現實需要所要解決的問題和達成的目標，然后根據目標確定所需商品和服務的數量和質量，進而確定投入。

3.加強內部監督，明確監管責任

通過檢務保障系統對異常情況設置預警，對業務經費實行系統內部實時監督，省級檢察院設置內部審計制度，定期對市縣級檢察院開展業務經費審計。本院的分管領導、監察部門要承擔起監管責任，督促推進財務運行內部公開制度，并定期聽取財務報告。

[注釋]

①張文娟.檢察機關省級以下統管改革研究[M].濟南：山東大學出版社，2015.

[參考文獻]

[1]陳永生.司法經費與司法公正[J].中外法學，2009.3.

[2]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008.