農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的多維審視

摘要：農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化作為我國當(dāng)前亟需解決的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，其影響因素集中在制度、土地、勞動(dòng)力和資本4個(gè)維度。其中，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元管理制度是農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度根源，導(dǎo)致農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受福利失衡；農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能和保障功能強(qiáng)化了農(nóng)民工對(duì)土地的依賴，土地的財(cái)政功能加劇了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴；文化程度偏低和職業(yè)技能匱乏使農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，其增長緩慢的收入水平與不斷增長的農(nóng)民工市民化成本之間的矛盾日益凸顯。在當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)民工市民化的背景下，對(duì)農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行多維審視，通過保障和提高農(nóng)民工的收益和工資待遇，完善農(nóng)民工市民化成本的多元分擔(dān)機(jī)制，來解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；半城鎮(zhèn)化；市民化；戶籍制度；土地；勞動(dòng)力

中圖分類號(hào)：F323.6；F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2018）03-0022-09

農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化的一種常態(tài)，改革開放以來我國只有大約1/3轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)的農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的非農(nóng)就業(yè)與城鎮(zhèn)化分離的現(xiàn)象長期存在。農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化是農(nóng)民工沒有完全融入城鎮(zhèn)、成為城鄉(xiāng)“中間人”的一種不徹底的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移以及從農(nóng)民到非農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換，但沒有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民工到市民的身份轉(zhuǎn)換。長期以來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化，近年來二者之間的差距呈現(xiàn)逐漸增大的趨勢(shì)，2016年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%，二者之間相差16.15個(gè)百分點(diǎn)，人口規(guī)模約2.23億，主要是農(nóng)民工。《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距要縮小2個(gè)百分點(diǎn)，推動(dòng)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他非戶籍常住人口在城鎮(zhèn)落戶，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

一、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的制度維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度因素：以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元管理制度

長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本現(xiàn)實(shí)，在城市發(fā)展偏向政策的導(dǎo)向下，基于戶籍分割的城鄉(xiāng)二元管理制度是農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度根源，限制了農(nóng)民工融入城市社會(huì)，使城鎮(zhèn)化處于固化狀態(tài)。目前在城鎮(zhèn)工作和生活的2.5億多農(nóng)民工需要承擔(dān)子女教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等額外的市民化成本，難以享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的公共服務(wù)。

1.農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受福利失衡。戶籍制度改革的最終目的是農(nóng)民工和市民享有同等的公共服務(wù)和福利待遇。當(dāng)前戶籍制度改革要求取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)別，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面落實(shí)居住證制度，但并沒有從根本上改變依附于原有戶籍制度的公共資源配置，在社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障、保障住房等方面仍然存在差異。目前實(shí)行的居住證制度包括人才居住證、長期居住證和臨時(shí)居住證，并對(duì)應(yīng)差別較大的福利待遇，加劇了城鎮(zhèn)居民身份階層的分化。同時(shí)，居住證制度具有“半戶籍”性質(zhì)，持有居住證與擁有城鎮(zhèn)戶籍在勞動(dòng)就業(yè)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)仍然存在較大差異。一般地，沒有城鎮(zhèn)戶籍的居民只能享受由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的非戶籍福利，擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民除了非戶籍福利外還能享受具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的戶籍福利（見表1），這種差異促使城鎮(zhèn)內(nèi)部新型二元結(jié)構(gòu)的形成。

2.農(nóng)村戶籍與農(nóng)地權(quán)益直接掛鉤。基于農(nóng)村戶籍進(jìn)行補(bǔ)貼的惠農(nóng)政策實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村戶籍人口的一種補(bǔ)貼政策，其與農(nóng)村戶籍直接掛鉤，在征地補(bǔ)償、拆遷安置、農(nóng)村醫(yī)保、種糧補(bǔ)貼等方面享受更優(yōu)越的標(biāo)準(zhǔn)和條件，從而增加了農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的機(jī)會(huì)成本。隨著農(nóng)村戶籍含金量的不斷上升，“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的逆城鎮(zhèn)化問題凸現(xiàn)。另一方面，根據(jù)《土地承包法》：“承包方全家進(jìn)入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后要放棄一定的農(nóng)地權(quán)益，當(dāng)放棄農(nóng)地權(quán)益的成本大于獲得城鎮(zhèn)戶籍的收益時(shí)，農(nóng)民不愿意落戶城鎮(zhèn)。同時(shí)，一些地方在戶籍改革中實(shí)行“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q戶口、承包經(jīng)營權(quán)換社保”政策，以放棄農(nóng)地權(quán)利作為農(nóng)民進(jìn)城的前置條件，影響了農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的積極性。

3.農(nóng)民工落戶高門檻仍然存在。當(dāng)前我國面臨農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的巨大壓力，盡管戶籍制度改革逐步放寬了農(nóng)民工在城市落戶的條件，但戶籍制度改革具有長期性、復(fù)雜性和漸進(jìn)性，在社會(huì)管理的屬地原則下，地方政府需要承擔(dān)包括戶籍制度改革在內(nèi)的大部分市民化成本，加上近年來由于城市人口規(guī)模劇增帶來的愈演愈烈的“城市病”，地方政府不愿意輕易放松對(duì)城市戶籍的管控。當(dāng)前戶籍制度改革仍然對(duì)各級(jí)城市落戶設(shè)置了相應(yīng)門檻，特別是對(duì)大城市落戶，在穩(wěn)定住所、居住年限、就業(yè)范圍等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，資金、人才競(jìng)爭(zhēng)的格局使更多落戶政策向精英傾斜（見表2）。農(nóng)民工集中的一線城市主要實(shí)施積分落戶政策，形成了包括購房指標(biāo)在內(nèi)的積分落戶評(píng)價(jià)體系，以“指標(biāo)分值+落戶指標(biāo)”方式構(gòu)筑農(nóng)民工落戶高門檻。

（二）基于制度因素解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

戶籍制度改革的主要方向是將戶籍與福利脫鉤，全面實(shí)施居住證制度，發(fā)揮居住證除居住登記外的租房、社保、計(jì)生、就業(yè)和教育等社會(huì)管理功能，使農(nóng)民工享有同等的基本公共服務(wù)。通過統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)農(nóng)民工市民化，促進(jìn)農(nóng)民工更好地融入城鎮(zhèn)，是我國農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

1.突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，逐步取消戶籍制度的社會(huì)資源分配功能。2017年推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是全面實(shí)施居住證制度，推動(dòng)非戶籍人口城鎮(zhèn)落戶。農(nóng)民工市民化逐漸體現(xiàn)在以居住證為載體的基本公共服務(wù)的全覆蓋。一方面，逐步強(qiáng)化居住證梯度累進(jìn)的公共服務(wù)功能，保證持證人享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的保障權(quán)益；另一方面，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與戶籍制度協(xié)同改革，逐步將勞動(dòng)就業(yè)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)管理制度框架和戶籍制度分割開來，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的自身改革，推動(dòng)最低生活保障、非義務(wù)教育、保障性住房等保障制度的“去戶籍化”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系、城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系以及城鎮(zhèn)住房保障體系中，保障農(nóng)民工享有公共服務(wù)權(quán)益。

2.農(nóng)民戶籍變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，提高農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》：“在戶籍改革的過程中切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。根據(jù)2017年中央一號(hào)文件，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民意愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償，提高農(nóng)民進(jìn)城落戶的經(jīng)濟(jì)能力。為此，積極探索進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶籍變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤。

3.落實(shí)差異化落戶政策，引導(dǎo)農(nóng)民工落戶中小城鎮(zhèn)。不同城鎮(zhèn)的人口空間分布和人口規(guī)模具有差異性，根據(jù)城鎮(zhèn)承載能力和落戶群體的差別，實(shí)行不同的落戶標(biāo)準(zhǔn)。穩(wěn)步推進(jìn)居住證轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的制度安排，根據(jù)農(nóng)民工的自身?xiàng)l件與落戶意愿，引導(dǎo)其就地落戶和分層落戶，著力解決農(nóng)民工落戶的供需匹配問題。按照《意見》要求，有序放寬承載能力較大的城市的落戶條件，對(duì)承載能力較小的城市采取有條件落戶的方式，并設(shè)置最低準(zhǔn)入條件。合理設(shè)置落戶積分標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善大城市積分落戶制度。增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的綜合承載力，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和資源、產(chǎn)業(yè)政策上向中小城鎮(zhèn)傾斜，為中小城鎮(zhèn)提供較高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)落戶。

4.推動(dòng)《戶籍法》的制定，為戶籍改革提供法律依據(jù)。目前我國實(shí)施的是《戶口登記條例》，隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，亟需制定《戶籍法》，對(duì)戶籍的人口登記管理職能、屬地化管理模式、居民財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，明確對(duì)附著在戶籍上的公共服務(wù)和社會(huì)福利進(jìn)行剝離，將就業(yè)、教育、社保、住房等制度與戶籍脫鉤，并推動(dòng)戶籍制度改革與醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)地管理、征地拆遷等制度改革統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。通過完善戶籍制度的法治體系，為戶籍制度改革提供法律依據(jù)。

二、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的土地維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的土地因素：從農(nóng)村土地功能的角度分析

我國農(nóng)村土地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能使農(nóng)民擁有一定的土地權(quán)益，農(nóng)民不愿意“棄地城鎮(zhèn)化”而選擇“帶地進(jìn)城”，農(nóng)民工社會(huì)保障的缺乏強(qiáng)化了土地的社會(huì)保障功能。農(nóng)村土地的財(cái)政功能加劇了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴以及對(duì)土地城鎮(zhèn)化的偏好，引致農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化困局。

1.農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能和保障功能強(qiáng)化了農(nóng)民工對(duì)土地的依賴。法律規(guī)定農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民能夠通過合法的土地收益獲得基本的生活保障。同時(shí)，土地收益也是農(nóng)民工市民化貨幣資本的重要來源。但是，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善抑制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定仍然不夠清晰，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并非同質(zhì)要素市場(chǎng)，存在親緣和地緣的“差序格局”，缺乏健全有序的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。土地的所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)未能實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，農(nóng)民的土地權(quán)利收益（包括土地增值收益、經(jīng)營性收益等）還未充分實(shí)現(xiàn)。此外，在當(dāng)前土地增值收益分配中，地方政府、土地開發(fā)商和農(nóng)民三大主體的地位差異導(dǎo)致土地增值收益分配格局嚴(yán)重失衡，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地權(quán)益難以得到保障。隨著城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)，農(nóng)村土地價(jià)值增值速度加快，農(nóng)民放棄土地進(jìn)城落戶的機(jī)會(huì)成本不斷增加，農(nóng)民工的市民化意愿逐漸降低。

農(nóng)民工社會(huì)保障的匱乏強(qiáng)化了農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，使農(nóng)民依舊傾向于粘著在土地這一最基本的生產(chǎn)資料上，制約了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化。長期以來，外出農(nóng)民工參加社會(huì)保障的比例偏低，2014年外出農(nóng)民工參加5種社會(huì)保險(xiǎn)的平均比例為16.24%，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率分別為16.7%和17.6%，均未超過20%，參保率最高的工傷保險(xiǎn)僅占29.7%。在農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未健全的情況下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工由于沒有完全被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，土地仍然是他們最主要的生存保障，他們不愿意放棄農(nóng)村土地權(quán)利，而在城鄉(xiāng)之間往返，形成了兼業(yè)性和兩棲性特征的半城鎮(zhèn)化人口。

2.農(nóng)村土地的財(cái)政功能加劇了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。在土地市場(chǎng)化改革和土地有償使用制度的推動(dòng)下，地方政府利用其對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，大力推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化以獲取土地財(cái)政收入。近年來土地出讓收入逐年增加，2011—2016年土地出讓收入的年均增幅為6.44%，土地出讓收入占地方財(cái)政的比重年均達(dá)46.88%，2013年更是將近60%。2016年全國國有土地使用權(quán)出讓收入37456.63億元，同比增長15.1%，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的43%（見表3）。

巨額的土地財(cái)政收入造成了地方政府的土地違規(guī)利用問題。截止2016年底，國土資源部督促有關(guān)地方政府整改違規(guī)利用土地抵押融資996.88億元，追繳土地出讓收入282.37億元，落實(shí)被征地農(nóng)民社保資金32.7億元，發(fā)放征地補(bǔ)償款47.85億元。地方政府對(duì)土地城鎮(zhèn)化的偏好加劇了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的偏離，引致了城鎮(zhèn)化中的人地要素失調(diào)。人地要素失調(diào)是促使我國人口半城鎮(zhèn)化困局惡化的根源，人地要素失調(diào)率每增加1個(gè)單位，我國人口半城鎮(zhèn)化率將增長5個(gè)單位左右。

（二）基于土地功能解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的方向是推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以及“三塊地”改革，賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)更加完整的用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，順應(yīng)了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，為市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用提供新思路。

1.探索農(nóng)地權(quán)益有償退出機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐漸弱化土地的保障功能。根據(jù)2017年中央一號(hào)文件提出的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制和農(nóng)地權(quán)益的退出機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、人股、信托、租賃等多種形式向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)，探索宅基地的自愿有償退出機(jī)制，審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保，從而促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)地的合理流動(dòng)與配置，引導(dǎo)農(nóng)民完成市民身份的轉(zhuǎn)變。探索農(nóng)民32“攜地市民化”制度，允許農(nóng)民工自愿有償?shù)貙⑼恋亓鬓D(zhuǎn)、折股量化或帶股進(jìn)城，謹(jǐn)慎探索“宅基地轉(zhuǎn)讓與置換”的政策，保證農(nóng)民工在擁有農(nóng)地權(quán)益的同時(shí)進(jìn)城落戶，將土地的保障功能從土地的生產(chǎn)資料功能中剝離出來口。

根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障替代土地保障是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的重要條件，也是衡量農(nóng)民工市民化程度的重要指標(biāo)。在我國農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，推進(jìn)社會(huì)保障替代土地保障，將農(nóng)地保障功能作為補(bǔ)償性社會(huì)保障。將農(nóng)地權(quán)益的退出機(jī)制與城鄉(xiāng)配套的教育、醫(yī)療、社保、住房等保障制度相結(jié)合，逐步將土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。根據(jù)農(nóng)民工群體就業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，構(gòu)建多層次的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，完善農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、工傷保險(xiǎn)、保障住房等制度，弱化土地的社會(huì)保障功能。

2.完善土地征用市場(chǎng)和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)功能。一方面，推動(dòng)農(nóng)村征地市場(chǎng)化改革，促進(jìn)土地增值收益分配格局合理化。根據(jù)市場(chǎng)交易原則，政府應(yīng)逐漸退出直接征地，由農(nóng)民或農(nóng)村集體直接與土地開發(fā)商對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行談判，政府作為監(jiān)督者可獲得土地增值稅，作為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的資金來源。失地農(nóng)民通過土地增值收益增加自身的財(cái)產(chǎn)性收入。根據(jù)《土地管理法》，土地增值收益具有公共利益的屬性，政府為了公共利益的需要可以動(dòng)用征地權(quán)征用農(nóng)民的土地。因此，在土地征用過程中強(qiáng)調(diào)土地增值收益的“公共利益”屬性，合理劃分土地增值收益在政府、土地開發(fā)商和農(nóng)民等參與主體之間的分配比例，同時(shí)明確土地增值收益中農(nóng)民工市民化產(chǎn)生的公共成本和個(gè)人成本，保障農(nóng)民公平享有土地增值收益。隨著“三塊地”改革的深入，集體經(jīng)營性建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)同等人市，農(nóng)村土地增值收益改革將成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵突破口。另一方面，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及其服務(wù)體系。改變國家征地壟斷土地市場(chǎng)的制度，建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)化交易平臺(tái)，集體出讓土地使用權(quán)，由國家機(jī)構(gòu)監(jiān)督集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，國家通過稅收取得應(yīng)歸的部分。同時(shí)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“要素型市場(chǎng)”建設(shè)，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級(jí)市場(chǎng)。根據(jù)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》要求，積極開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。同時(shí)，建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)中介組織、土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供合同簽訂指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)信息提供、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、政策法律咨詢以及矛盾糾紛處理等服務(wù)。

3.打破政府對(duì)土地財(cái)政的偏好，合理發(fā)揮土地的財(cái)政功能。在城鎮(zhèn)化過程中放緩城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張，突出“人”這一核心要素的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化從“土地”向“人”的合理回歸，打破在人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重偏離土地城鎮(zhèn)化的背景下人地要素失調(diào)產(chǎn)生的人口半城鎮(zhèn)化困局，構(gòu)建以人口城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化模式。隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市改革的推進(jìn)，加快財(cái)稅體制改革，完善財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，打破地方政府對(duì)土地城鎮(zhèn)化的偏好。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方政府土地財(cái)政的審計(jì)，摸清地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。改革基層干部考核機(jī)制，弱化對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的考核，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)等民生問題的考核。

三、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的勞動(dòng)力維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的勞動(dòng)力因素：從農(nóng)民工就業(yè)的角度分析

1.文化程度偏低和職業(yè)技能匱乏使農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)建設(shè)的勞動(dòng)主力，2016年我國外出農(nóng)民工1.69億人，占農(nóng)民工總量的59.9%，其中進(jìn)城農(nóng)民工1.36億人，占外出農(nóng)民工的80.47%。我國農(nóng)民工整體素質(zhì)不高，受教育程度偏低，技能培訓(xùn)較為匱乏。從文化程度看，農(nóng)民工整體受教育程度僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的38.3%。2016年外出農(nóng)民工以初中文化程度為主體，占60.2%，初中以下文化程度占10.7%，高中占17.20%，大專以上只占11.9%。從接受技能培訓(xùn)看，2016年接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占35.6%，其中僅有7.4%的農(nóng)民工接受過農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，33.8%的農(nóng)民工接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，占農(nóng)民工總數(shù)的1/3。文化程度偏低和職業(yè)技能匱乏導(dǎo)致農(nóng)民工的人力資本存量不高，削弱了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2.產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)農(nóng)民工素質(zhì)技能提出了更高要求，農(nóng)民工就業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。目前我國農(nóng)民工就業(yè)集中在第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)和建筑業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)的批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)。同時(shí)，農(nóng)民工就業(yè)呈現(xiàn)出從第二產(chǎn)業(yè)逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)（見表4）。其中，在勞動(dòng)密集型制造業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工比重逐年下降，從2012年的35.7%降至2016年的30.5%，說明新常態(tài)下傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型制造業(yè)去產(chǎn)能化減少了大量的就業(yè)崗位，同時(shí)制造業(yè)對(duì)農(nóng)民工素質(zhì)技能的要求逐漸提高。新常態(tài)下技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)技能提出了更高要求，對(duì)高素質(zhì)技能勞動(dòng)力的需求不斷增加，低素質(zhì)技能勞動(dòng)力的需求逐漸降低。新能源、新材料、信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了崗位空缺的勞動(dòng)力需求市場(chǎng)，高素質(zhì)農(nóng)民工的短缺帶來了失業(yè)的勞動(dòng)力供給市場(chǎng)，兩個(gè)市場(chǎng)并存的現(xiàn)狀導(dǎo)致勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，“用工荒”與“就業(yè)難”現(xiàn)象共存。新興產(chǎn)業(yè)人才短缺與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工結(jié)構(gòu)性失業(yè)的矛盾凸顯。

3.二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)上農(nóng)民工工資待遇偏低，社會(huì)保障水平不高。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)就業(yè)面臨行業(yè)、工種限制以及制度性歧視，大多數(shù)農(nóng)民工只能在城鎮(zhèn)次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)從事非正規(guī)就業(yè)，難以進(jìn)入首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。根據(jù)上海社科院人口研究組進(jìn)行的調(diào)查，農(nóng)民工中適于白領(lǐng)工作卻被迫從事藍(lán)領(lǐng)工作的占6%，城鎮(zhèn)居民中適于藍(lán)領(lǐng)工作的擁有白領(lǐng)工作的占22%。目前我國農(nóng)民工集中就業(yè)的制造業(yè)、建筑業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)的收入水平較低，2016年各行業(yè)人均月收入平均為3209.5元。同時(shí)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工不同酬的現(xiàn)象仍然突出。農(nóng)村勞動(dòng)力的工資水平低于農(nóng)村勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)率，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的工資水平高于城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)率。農(nóng)民工的工資水平僅為城鎮(zhèn)居民的60%左右。2016年，農(nóng)民工人均月收入為3275元，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口月平均工資為563C元，農(nóng)民工人均月收入為城鎮(zhèn)就業(yè)人口月平均工資的58.17%（見圖1）。

同時(shí)，外出農(nóng)民工參加社會(huì)保障的情況不容樂觀，很多農(nóng)民工從事高危行業(yè)，參加工傷保險(xiǎn)的比例較高，勞動(dòng)力流動(dòng)性大也決定了農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比重偏低。2014年，外出農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為29.7%、18.2%、16.4%、9.8%和7.1%。

（二）基于農(nóng)民工就業(yè)解決半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)是農(nóng)民工市民化的起點(diǎn)和前提，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，為其提供公共就業(yè)服務(wù)和政策扶持，提升農(nóng)民工的人力資本水平，保障其在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

1.適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，加強(qiáng)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的能力。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)農(nóng)民工的人力資本和就業(yè)穩(wěn)定性提出了更高要求，首先將農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)納入國家職業(yè)教育體系和企業(yè)技術(shù)積累體系，通過政府部門、用工企業(yè)、農(nóng)民工合力推動(dòng)人力資本培育工作。政府部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工人力資本領(lǐng)域的投入，構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的長效機(jī)制，提供有組織、有計(jì)劃的就業(yè)指導(dǎo)和崗前培訓(xùn)，促進(jìn)勞動(dòng)力從非正規(guī)就業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變，從勞動(dòng)密集型行業(yè)向技術(shù)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)移。用工企業(yè)也要為農(nóng)民工提供職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，設(shè)立專項(xiàng)資金用于農(nóng)民工的崗前、崗中的技能培訓(xùn)，使勞動(dòng)力獲得符合崗位要求的技能水平。農(nóng)民工自己更要注意提高自身的職業(yè)技能水平，主動(dòng)參加政府、企業(yè)和社會(huì)組織提供的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。只有當(dāng)農(nóng)民工積累了一定的技能可以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求，才能形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民工發(fā)展的良性互動(dòng)。

2.規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)制度，保障農(nóng)民工平等就業(yè)的權(quán)益。政府部門要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的監(jiān)督管理，對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力進(jìn)行統(tǒng)一登記管理，消除在二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)上農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度。同時(shí)，規(guī)范企業(yè)用工管理，完善用工企業(yè)的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)制，建立農(nóng)民工工資支付保障機(jī)制和權(quán)益保護(hù)的法律援助體系。用工企業(yè)不能排斥和歧視農(nóng)民工。貫徹落實(shí)同工同酬制度，改善工作環(huán)境和工資待遇，保證農(nóng)民工平等獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。農(nóng)民工要注意提升自身的維權(quán)意識(shí)，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的話語權(quán)以及和企業(yè)談判的能力，維護(hù)自身平等就業(yè)的權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)益。

3.提高產(chǎn)業(yè)的就業(yè)承載能力，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的崗位。（1）以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)為契機(jī)，把擴(kuò)大就業(yè)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整相結(jié)合，加快推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資，促進(jìn)服務(wù)業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，提高產(chǎn)業(yè)的就業(yè)承載能力，使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)空問完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市民化。（2）城鎮(zhèn)就業(yè)的增長關(guān)鍵在于推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過放寬新創(chuàng)辦企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，擴(kuò)寬創(chuàng)業(yè)融資渠道，發(fā)展中小企業(yè)信用擔(dān)保以及減輕社會(huì)保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大民營企業(yè)吸納就業(yè)的能力，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供更多崗位。（3）鼓勵(lì)和引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。加大對(duì)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的財(cái)政支持，向創(chuàng)業(yè)計(jì)劃可行的農(nóng)民工企業(yè)提供政策優(yōu)惠，為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和金融支持。

四、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的資本維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的資本因素：從市民化成本的角度分析

農(nóng)民工城鎮(zhèn)化包括兩個(gè)階段，一是農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，二是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化。市民化需要承擔(dān)巨額的經(jīng)濟(jì)成本，包括個(gè)人成本和公共成本。當(dāng)前不斷擴(kuò)大的農(nóng)民工收入和市民化個(gè)人成本之問的差距以及不斷增長的市民化公共成本是影響農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的重要因素。

從個(gè)人層面看，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)或定居的決策主要依據(jù)其成本與收入的比較。土地經(jīng)營收入是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的重要組成，要使農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的目的，必須要有足夠的進(jìn)城務(wù)工收入進(jìn)行補(bǔ)償。目前農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工主要集中在勞動(dòng)密集型行業(yè)，該行業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)品增加值普遍缺乏增長彈性，決定了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的低水平以及缺乏增長潛力，導(dǎo)致農(nóng)民工的市民化貨幣資本積累不足。2010—2016年，外出農(nóng)民工人均月收入增幅呈不斷下降趨勢(shì)，年平均月收入增幅為12.84%（見圖2），降低了農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)的邊際收益，成為制約農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的主要因素。市民化的個(gè)人成本主要包括農(nóng)民工及其家庭定居城鎮(zhèn)所需負(fù)擔(dān)的生活支出和發(fā)展費(fèi)用，其中住房成本是個(gè)人成本的重要方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的月均生活消費(fèi)支出人均為944元，其中用于居住的支出人均為445元。根據(jù)《2014年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，農(nóng)民工不愿意定居城鎮(zhèn)的首要原因是“買不起房”，占65.29%，其次是“城市生活成本太高”，55.12%的農(nóng)民工認(rèn)為“沒有住房”是在城市工作生活的最大困難。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)采取以單位宿舍、租賃住房和工地工棚為主的依附性居住方式，在務(wù)工地自購房的農(nóng)民工比例很低，大約占1.0%，其中一半還是在小城鎮(zhèn)購房（見表5）。當(dāng)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的收入水平難以滿足其市民化所需的貨幣資本時(shí)，作為理性經(jīng)濟(jì)人會(huì)選擇在城鄉(xiāng)之間往返流動(dòng)，形成我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的半城鎮(zhèn)化模式。

從國家層面看，市民化是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容，《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（2016）明確“建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等。”市民化的公共成本包括政府為保障農(nóng)民工市民化在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年，要實(shí)現(xiàn)3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要51萬億元公共成本，人均公共成本約13.1萬元。到2020年由于城鎮(zhèn)人口增加而新增的包括綠化、道路、交通、供水和環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求將達(dá)到16萬億元。在公共服務(wù)投入中，地方政府需要負(fù)擔(dān)社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目所需的大部分資金，面臨巨大的公共服務(wù)供給壓力和市民化的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2015年，地方公共預(yù)算收入是中央公共預(yù)算收入的1.2倍，而地方公共預(yù)算支出則是中央公共預(yù)算支出的5.89倍，其中各項(xiàng)公共服務(wù)支出的地方支出平均為中央支出的90%以上，社會(huì)保障與就業(yè)支出高達(dá)96.2%（見圖3）。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，我國公共服務(wù)投入不足導(dǎo)致了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民享受的公共服務(wù)嚴(yán)重失衡，農(nóng)民工享有的公共服務(wù)僅為城鎮(zhèn)居民的44.49%。公共服務(wù)支出作為市民化成本的主要組成，決定了地方政府解決農(nóng)民工市民化的能力大小。受資金來源、城市承載力等因素制約，每年只有數(shù)量有限的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，半城鎮(zhèn)化人口數(shù)量逐漸增加。

（二）基于市民化成本解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

為解決市民化成本問題，總體上應(yīng)該把市民化問題作為財(cái)政問題予以統(tǒng)籌考慮，將市民化所需資金納入財(cái)稅體制改革和城鎮(zhèn)化資金配給的整體框架中。保障和提高農(nóng)民工的農(nóng)地收益和工資待遇，拓展市民化資金的來源渠道。規(guī)范各方主體分擔(dān)市民化成本的責(zé)任，完善市民化成本的多元化分擔(dān)機(jī)制。

1.探索多元化的市民化資金來源渠道，解決市民化成本高的難題。一方面，保障和提高農(nóng)民工的農(nóng)地收益和工資待遇，緩解市民化個(gè)人成本高的壓力。（1）保障農(nóng)民工的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益。加大涉農(nóng)補(bǔ)貼力度，優(yōu)先保障涉農(nóng)投入等重點(diǎn)支出。落實(shí)“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地估值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)融資能力以及農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值的變現(xiàn)能力，使農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“帶資進(jìn)城”，跨越落戶城鎮(zhèn)的市民化成本門檻。（2）保障農(nóng)民工的工資待遇。完善企業(yè)薪酬調(diào)查和人工成本信息指導(dǎo)等制度，穩(wěn)步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)工資指導(dǎo)線。完善農(nóng)民工工資增長機(jī)制，縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工尤其是非私營職工的平均工資差距。（3）完善住房供給保障制度，降低農(nóng)民工住房成本。建立多層次的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)商品房等政策性住房享受范圍。貫徹“農(nóng)民工市民化掛鉤房地產(chǎn)去庫存”的工作思路，通過給予購房補(bǔ)貼以及降低購房貸款利息和稅費(fèi)來減輕農(nóng)民工的購房壓力，通過居住融合實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

另一方面，引導(dǎo)融資渠道多元化發(fā)展，解決市民化公共成本高的難題。（1）建立財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的財(cái)稅體系，減輕地方政府的市民化財(cái)政負(fù)擔(dān)。健全中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼同農(nóng)民工市民化掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)吸納的農(nóng)民工數(shù)量對(duì)農(nóng)民工集中地區(qū)給予長效、穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，增加地方政府的稅收來源，減少政府的支出責(zé)任，提高地方政府的成本分擔(dān)能力。（2）探索地方政府舉債融資辦法，通過專項(xiàng)債券與一般債券相結(jié)合發(fā)行市民化建設(shè)債券籌集資金，完善市民化債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，在信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上合理確定負(fù)債規(guī)模，并對(duì)債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。（3）構(gòu)建社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的機(jī)制。加強(qiáng)政府與市場(chǎng)及社會(huì)組織的合作，明確各類公共服務(wù)項(xiàng)目的投資規(guī)模、運(yùn)營模式和預(yù)期回報(bào)，通過BOT、BTO、BOO以及PPP等模式吸納社會(huì)資本參與市民化所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。

2.規(guī)范各方主體分擔(dān)市民化公共成本的責(zé)任，完善市民化成本的多元化分擔(dān)機(jī)制。（1）中央政府負(fù)責(zé)市民化成本分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行，通過市民化專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付解決市民化工作中的一些結(jié)構(gòu)性問題，根據(jù)“人一財(cái)”掛鉤機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)民工集中流人地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助，重點(diǎn)承擔(dān)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的支出。（2）地方政府加強(qiáng)對(duì)市民化資金的傾斜力度，承擔(dān)市民化引致的市政設(shè)施投資成本、公共服務(wù)支出以及轉(zhuǎn)移人口異地城鎮(zhèn)化的部分成本。通過建立農(nóng)民工市民化績效考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)市民化的監(jiān)督管理。同時(shí)，對(duì)企業(yè)分擔(dān)的市民化成本給予財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。（3）用工企業(yè)分擔(dān)農(nóng)民工在勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等方面的責(zé)任，落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，負(fù)擔(dān)“五險(xiǎn)一金”等公共服務(wù)支出，適當(dāng)減輕政府財(cái)政壓力。（4）農(nóng)民工個(gè)人主要分擔(dān)其在城鎮(zhèn)的生活成本、教育培訓(xùn)費(fèi)用以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的個(gè)人部分。由于農(nóng)民工分擔(dān)能力差，要積極通過增強(qiáng)職業(yè)技能和就業(yè)能力，提高市民化成本的分擔(dān)能力。

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）