公共法律服務體系建設的珠海實踐

文/孫云霄

公共法律服務體系是指由公共法律服務惠及范圍、實施標準、資源配置、供給方式、管理運行以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度規范。針對中央關于公共法律服務的戰略部署，司法部于2014年下發《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，將傳統的基層法律服務統一納入公共法律服務的范疇，包括法律援助、普法宣傳、法律咨詢、司法鑒定和公證。珠海市早在2006年就著手建立公共法律服務體系，積累了大量的基層法律服務經驗。在中央與司法部就公共法律服務提出的新戰略方向上，珠海市進一步提出諸多創新措施，為基層公共法律服務體系的建立探索多元化的可行路徑，有效解決長期以來基層法律服務供給存在的問題。

調整組織架構打造標準化公共法律服務中心

按照廣東省司法廳的具體要求，珠海市將法制宣傳育民、法律服務便民、人民調解和民、法律援助惠民和安幫矯正安民這五項服務統一納入法律服務平臺。平臺的硬件載體公共法律服務中心，打破了部門界限，整合了各部門職能，將司法行政的法律服務范圍統一歸口。

在地域上，法律服務中心將服務的“網絡”終端延伸到基層的每個組織系統中。珠海市政府出臺的《珠海市構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系工作方案》提出用三年的時間基本完成公共法律服務體系建設，確保貫徹落實黨的十八屆四中全會提出的構建覆蓋城鄉居民公共法律服務體系的要求。根據《方案》的建設原則和目標，珠海市在金灣、香洲、斗門三個行政區和橫琴新區、國家高新技術開發區、珠海港經濟技術開發區、萬山海洋開發試驗區搭建“三縱（區、鎮街、村社區）三橫（政府、市場、社會）”的實體平臺，實現了“三個層次”（無償、公益、有償）的公共法律服務。

珠海市還建立了廣東省首個規范化區級公共法律服務中心，打造高標準示范中心。中心以平臺方式進駐金灣區法律援助處、公證處、公職律師事務所、人民調解指導委員會、社區矯正管理教育服務中心等機構、組織，采取“窗口化”和“綜合性”結合的設置方式，為群眾提供公證、法援、社區矯正、安置幫教、人民調解等法律服務。中心以“育民、便民、和民、惠民、安民”為工作原則，實行“一窗式受理、一站式辦理、一條龍服務”的工作流程，為群眾提供公益性法律服務，滿足村（居）內組織和群眾的法律服務需求。

界定政府邊界規范公共法律服務工作流程

政府在法律服務中應充當什么角色？政府的邊界何在？政府與市場的關系如何處理？這些問題關系公共服務體系是否能有效運轉。珠海市通過引入法律顧問，運用“一村一顧問”的政府購買服務模式來界定政府與市場之間的邊界。

第一，制度先行，以法律法規來規范法律顧問的服務購買。珠海市先后制定《珠海市村居法律顧問工作管理辦法》《珠海市法律顧問進村居項目評估暫行辦法》等13個規范性制度，編印《珠海市村（社區）法律顧問工作手冊》《宣傳教育讀本》等，保證工作機制有效運行。司法局統一制定《村居法律顧問服務協議》范本，適用于各村居的法律顧問聘用，在源頭上實現標準化、規范化。

第二，加大宣傳，建立法律顧問的品牌效應。法律顧問服務初步成型后，珠海市、區制作播放宣傳片，在各村（社區）統一張貼村（社區）法律顧問公告欄、法制宣傳欄等，在村（居）委會服務大廳設置統一的“公益法律服務”臺牌、工作臺賬，形成品牌效應。多年來的宣傳擴大了律師公益服務進村（居）工作的影響力和知曉度。通過開展“律師公益服務進村（居）”工作，律師成為村（居）委會的法律顧問和依法管理村（居）事務的參謀助手。

第三，主動服務，發揮建設法治社會的功能。目前，珠海全市150名執業律師出任318個村（社區）的法律顧問。執業律師在基層廣泛開展政策法律宣傳、為村（社區）事務審查把關，開展法律援助、糾紛調解等維護權益工作，特別是在處理涉及農村土地征用、房屋拆遷、安置補償、村（社區）自治等社會影響面較大、容易激化矛盾糾紛的問題時，其獨立第三方的專業身份，更容易得到村（居）民的信任。在服務村（居）民的過程中，律師逐步成為干群關系的橋梁和“潤滑劑”，贏得基層干部群眾的普遍認可，同時在潛移默化中改變了部分村（居）民“信訪不信法”“信鬧不信法”的思維方式。

第四，政府購買，搭建律師下基層平臺。發揮顧問律師主動服務法治社會建設的作用，不僅意味著律師自身能主動將專業的法律服務帶進基層社會治理，化解基層矛盾糾紛，還意味著政府能夠主動購買法律服務，為律師搭建下基層的渠道與平臺。政府積極購買法律服務，搭建律師下鄉平臺主要體現在律師在基層的專項法律服務上。專項法律服務指的是根據重大矛盾糾紛類型和特點，采用政府購買服務的形式，委托市律師協會組建村（居）“兩委”選舉、征地拆遷、林地宅基地轉讓、建設工程、股份制改造、企業改制、勞資糾紛、業委會選舉、權益保障、股份合作公司經營等九個專業律師法律服務團隊。珠海市近年來積極探索專項法律服務的創新舉措，讓顧問律師在司法行政部門和律師協會的組織下履行職責。

以法律服務中心為法治宣傳陣地充分引導社會力量參與

構建公共法律服務體系，政府在發揮引導支持作用的同時，充分發揮社會組織和專業機構的力量，可以最大程度地激發公眾參與的積極性和社會創新的活力，使得社會能夠自下而上地參與秩序與知識的塑造。珠海市以法律服務中心為平臺，積極吸收社會組織、專業機構參與，有效促進了法制宣傳。

第一，構建多元化服務隊伍模式，引導社會力量參與公共法律服務。珠海市司法局充分發揮基層司法行政“四支隊伍”（司法行政干警、專職人民調解員、社區矯正專干、執業律師）的主體作用，同時試點以政府購買法律服務為依托，以志愿法律服務為輔助，為各實體平臺提供人才支撐。

第二，搭建“政校聯合”法律科教基地。近年來，珠海市司法局與北京師范大學珠海校區、暨南大學珠海學院等4所高校合作，成立了近200名高校師生組成的法律服務志愿者隊伍，協助開展法制宣傳工作。

第三，建立公共法律服務志愿者制度。根據省司法廳《關于開展公共法律服務志愿者活動的指導意見》《廣東省“南粵春雨”公共法律服務志愿者管理辦法（試行）》，珠海市司法局頒布了《公共法律服務志愿者活動實施方案》，圍繞法制宣傳教育育民、法律服務便民、人民調解和民、法律援助惠民和安幫矯正安民五項服務，組織開展志愿者活動，引導社會力量參與公共法律服務，實現公共法律服務提供主體和提供方式的多元化。

第四，引入信息化普法機制。隨著信息化的發展，新的信息技術改變了傳統的知識傳播渠道。普法工作也應當與時俱進，積極采用信息技術來達到普法效果的最大化。

公共法律服務體系建設的珠海經驗

珠海市區、鎮（街）、村（居）三級公共法律服務實體平臺建設全部完成。公共法律服務平臺向基層末梢的深入，有效解決了服務群眾“最后一公里”的問題。醫療糾紛調解、律師參與信訪工作聯動、法律援助審批權下放等創新舉措，有力促進了在法治框架下解決基層矛盾糾紛。

縱觀珠海市的公共法律服務體系建設，呈現出三個明顯的經驗。一是實體中心建設規范、標準。從中心標志、工作人員著裝到《考勤制度》《文明用語規范》《服務行為規范》等一系列規章制度都有統一安排，以體現出法律服務的專業性。二是功能整合統一于法律服務中心。法律服務中心擁有功能齊全、設施齊備、人員集中的“一站式”服務窗口，實現了“一門歸口、多能融合、多元聯動、一站辦理”。三是服務專業化與公益化統一。政府通過購買法律服務為基層提供專業性服務，但是，法律工作人員沒有完全私營化，保持了公益性，積極參與基層社會治理，推動了社會治理的法治化。