檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序

文/宋平

宋平 中國政法大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生

十二屆人大常委會表決通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關提起公益訴訟寫入兩部法律。 2018年3月1日，兩高發布司法解釋對檢察機關提起公益訴訟作了進一步規范。但針對試點工作中訴前程序存在的檢察建議方式單一、范圍過窄，行政機關履職標準不明確以及訴前程序與訴訟程序對接等問題，修法和解釋并未明確，需要日后持續關注。

訴前程序試點情況分析

2015年7月1日，檢察機關提起公益訴訟試點工作正式開始，各地持續跟進。根據《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》）規定，最高檢多次就試點情況作中期報告，公布試點數據和情況。

（一）訴前程序數據

試點運行兩年來最高檢發布的主要數據如下：

表一 試點開展兩年來辦理訴前程序案件情況

表二 試點開展兩年來訴前程序案件中行政公益訴訟情況

通過表一，可知訴前程序的啟動率極高，檢察機關辦理訴前程序案件數量攀增，在總體辦理公益訴訟案件中的比例呈現迅速的上升態勢，并漸居于絕大多數的地位。通過表二，可知通過訴前程序解決問題的，也主要集中在行政公益訴訟。這也印證了研究檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序的必要性和問題典型性。

（二）訴前程序典型案例

2016年1月6日，最高檢發布了20個檢察機關提起公益訴訟試點工作典型案例，其中15個案例涉及訴前程序、14個案例涉及行政公益訴訟。通過分析，發現檢察機關針對行政機關怠于履職提出檢察建議后，行政機關幾乎都在1個月內依法履職，有的甚至3天內答復。總體來講，行政機關采納檢察機關的檢察建議并采取相應的措施，依法履職效果顯著。從案件類型來看，訴前程序案件主要是針對行政機關怠于履職，此外還包含對行政機關濫作為的監督。

訴前程序試點工作成效的成因

訴前程序的設立具有必要性和正當性，其設置應主要有以下考慮：一是避免濫訴，節約司法資源；二是體現司法權對行政權的尊重，貫徹謙抑性原則；三是檢察機關提起行政公益訴訟具有終局性特點，應當慎重。兩年的試點情況也說明訴前程序發揮了巨大作用。行政機關更加自覺地糾正違法行為或依法履職，多數問題在訴前程序即得到良好處理，既節省了司法資源，也較好地保障了國家和社會公共利益。試點工作取得良好成效是多種因素綜合作用的結果。

1.頂層設計的支持

首先有中央的決策支持——2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組對檢察機關提起公益訴訟改革作了部署和要求。其次從全國人大常委會的高度作出授權決定——最高檢和最高法相繼制定發布了相應的實施辦法等，都為檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序提供了較為堅實的支持。

2.檢察院系統的努力

檢察院系統通過發布典型案例、統計數據，建立考核機制等多元舉措，推動行政公益訴訟訴前程序的開展。以上級督辦、異地交辦等方式排除干擾；積極進行前期調查、主動與被監督對象溝通等都加速了案件辦理。并且，伴隨試點工作開展，檢察官的辦案經驗與能力不斷提高，社會各界的關注、認可與支持不斷提高，為行政公益訴訟訴前程序工作的開展提供了巨大的保障。

3.行政機關的壓力

試點工作開展以來，行政機關在公益訴訟中連連敗訴，壓力巨大；同時，近年中央推進全面從嚴治黨，建構健全問責等約束機制，使得行政機關極為重視，認真采納檢察機關合理的檢察建議。另一方面，檢察機關作為國家監督機關，還有刑事訴訟程序上的職責權限，造成一種強大的威懾力量。在以上背景下，行政機關主動履職率顯著提高。

此外，新聞媒體的監督以及社會對公益訴訟的關注度攀增等都為試點工作助力。

訴前程序試點問題

（一）檢察建議方式單一、范圍過窄

檢察機關辦理訴前程序案件的主要形式是提起檢察建議，但檢察機關如何提起檢察建議，提起怎樣的檢察建議尚無統一明確規定。目前在檢察建議提起方面存在的主要問題有：一是建議的方式單一。在訴前程序中，僅以書面形式發送檢察建議書。建議采用公告、聽證等程序充實檢察建議方式，增強作用力。二是建議的范圍過窄。目前檢察機關僅在其有管轄權區內有建議權。由于“轄區”本身的變動性以及公益訴訟案件的廣泛牽涉性，囿于轄區內，會影響檢察建議效力發揮。

（二）行政機關履職標準不明確

1.行政機關的“回復”

根據最高檢實施辦法，行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。問題在于：首先，檢察機關提起行政公益訴訟的案子多是較為復雜、長期積累的社會問題，盡管目前兩高解釋給予行政機關兩個月的時間，但是否充足仍有待商榷。其次，即使行政機關在兩個月內對檢察機關進行了回復，如果只是處理方案，應如何認定？倘若后續未按處理方案嚴格執行，檢察機關又能作何處理？

2.不作為的認定

在檢察機關提起行政公益訴訟案件中，大多數原因是行政機關不作為，但不作為如何認定實踐中爭議較大：一是行政機關不回復檢察建議能否就認定行政機關不作為，如其盡管形式上并沒有回復，但實質上履行了相應行政職責是否屬于行政不作為。二是行政機關只回復檢察機關的檢察建議，但是并不履行是否屬于行政不作為。三是行政機關只是部分履行了檢察建議是否屬于行政不作為。

（三）訴前程序與訴訟程序的對接

訴前程序設立初衷在于將矛盾化解于訴訟之前，但對于行政機關并未采納檢察建議，不依法履行職責，使得國家和社會利益處于持續受侵害的狀態，此時就要進入訴訟程序。但行政機關是否必須完全按照檢察建議內容來履職，其自由裁量權是否有發揮空間，如何更好地發揮訴訟的剛性監督功能？建議在提出檢察建議之前注意證據的搜集和法律依據的查找，確保檢察建議的科學合理性；尊重行政權的一定范圍內的自由裁量權。訴前程序的良好運行可以減輕訴訟壓力，但訴前程序的作用發揮離不開訴訟程序的保障，把握好二者的關系，是實現行政公益訴訟效果的關鍵點。

檢察機關在履行職責過程中發現行政機關不作為或者違法行使職權是其提起公益訴訟的前提條件。試點中檢察機關內部反貪反瀆等部門移交的線索是行政公益訴訟線索主要來源。當下國家監察體制已經改革，檢察機關內部的反貪反瀆職能整體轉隸到監察委，這將給檢察機關提起行政公益訴訟帶來新的挑戰。