充分履行公益訴訟職能在“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”中貢獻(xiàn)檢察力量

文/馮紹偉

背景：鄰水縣是年出欄100萬(wàn)頭以上生豬的養(yǎng)殖大縣，80%的養(yǎng)殖場(chǎng)遍布在“兩河流域”（御臨河、大洪河）沿岸，2016年環(huán)保督察風(fēng)暴來(lái)襲，鄰水遭受了前所未有的挑戰(zhàn)，“兩河流域”畜禽養(yǎng)殖污染被作為督察重點(diǎn)問(wèn)題要求整改。鄰水縣委、縣政府立足美麗鄰水建設(shè)，耗費(fèi)1個(gè)多億，歷時(shí)2年多關(guān)停“兩河流域”沿岸600余家養(yǎng)殖場(chǎng)，拆除圈舍面積50多萬(wàn)平方米，對(duì)“兩河流域”畜禽養(yǎng)殖污染進(jìn)行深入治理，水體污染得到有效防治。然而，部分關(guān)停拆除的養(yǎng)殖場(chǎng)未按照規(guī)定對(duì)被占用的農(nóng)用地復(fù)耕復(fù)墾，拆除后的建筑垃圾滿地堆放，河水雖然清澈了，但沿岸土地卻遭到了“污染”。針對(duì)“兩河流域”畜禽養(yǎng)殖污染治理遺留的問(wèn)題，鄰水縣人民檢察院黨組通過(guò)深入分析研判，以公益訴訟為切入點(diǎn)，啟動(dòng)專項(xiàng)監(jiān)督工作，主動(dòng)融入縣委中心工作大局，服務(wù)縣域生態(tài)文明建設(shè)，補(bǔ)位縣域綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理工作。

成效：2018年2月以來(lái)，鄰水縣人民檢察院圍繞縣委“加快綠色發(fā)展建設(shè)美麗鄰水”的決定，開展“養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕復(fù)墾檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)”，歷時(shí)150個(gè)工作日，覆蓋全縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，600余家養(yǎng)殖場(chǎng)，公益訴訟訴前程序立案12件，發(fā)出檢察建議24份，督促?gòu)?fù)耕、復(fù)墾農(nóng)用地10萬(wàn)余平方米，助推該縣“兩河流域”畜禽污染治理工作走向徹底，在“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”中貢獻(xiàn)出了檢察力量。

經(jīng)驗(yàn)做法：2017年7月，鄰水縣檢察院發(fā)現(xiàn)該案線索后，立即啟動(dòng)了初查程序，對(duì)全縣圈舍面積1000平方米以上的養(yǎng)殖場(chǎng)抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)30%以上未能按照要求復(fù)耕、復(fù)墾。因該情況涉及30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，600余家養(yǎng)殖場(chǎng)，為確保監(jiān)督實(shí)效，該院在充分分析論證后，充分吸取“長(zhǎng)白山”“伊通河”等治理工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合縣域?qū)嶋H精心制定了“養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕復(fù)墾檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)方案”，采取“點(diǎn)上監(jiān)督、面上推動(dòng)”的工作思路，以個(gè)案監(jiān)督“五精準(zhǔn)”、面上推動(dòng)“五同步”的工作方法，深入推進(jìn)“養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕復(fù)墾檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)”。

“五精準(zhǔn)”確保個(gè)案監(jiān)督質(zhì)效

一是精準(zhǔn)確定責(zé)任主體。根據(jù)廣安市行政檢察“3+4+2”工作辦法，首先確定監(jiān)督對(duì)象。根據(jù)縣委、縣政府工作安排，“兩河流域”畜禽養(yǎng)殖污染治理工作的牽頭單位為畜牧局，環(huán)保、水務(wù)、國(guó)土等單位配合。專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)啟動(dòng)后，鄰水縣檢察院收集了大量的涉及養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地的法律法規(guī)和相關(guān)部委的文件，認(rèn)真梳理了畜牧、環(huán)保、國(guó)土、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的職能職責(zé)，根據(jù)《土地復(fù)墾條例》《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》鎖定縣國(guó)土局在養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)停拆除后土地復(fù)耕、復(fù)墾方面負(fù)有主要的監(jiān)督職責(zé)，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未落實(shí)好復(fù)耕復(fù)墾的主體責(zé)任，共同致使設(shè)施農(nóng)用地未能恢復(fù)農(nóng)用功能和用途，造成公共利益受損。

二是精準(zhǔn)確定立案范圍。通過(guò)前期大量的走訪和精細(xì)初查，檢察院發(fā)現(xiàn)全縣有250余家養(yǎng)殖場(chǎng)未按照要求復(fù)耕復(fù)墾，分布在“兩河流域”沿岸的30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)，面對(duì)這一情況，在立案范圍上進(jìn)行了深入考量后，確定重點(diǎn)監(jiān)督的原則，對(duì)全縣圈舍面積1000平方米以上、緊鄰河道、復(fù)耕復(fù)墾難度大的12家養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行公益訴訟訴前程序立案監(jiān)督。被立案監(jiān)督的12家養(yǎng)殖場(chǎng)涵蓋了“兩河流域”沿岸的所有大鎮(zhèn)，分布在“兩河流域”不同節(jié)點(diǎn)，形成了一張全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)。

三是精準(zhǔn)發(fā)出訴前檢察建議。檢察院立案后，進(jìn)一步跟進(jìn)調(diào)查，詳細(xì)收集了每個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)的工商登記、土地租賃合同等證據(jù)，向畜牧局了解了每個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)未能復(fù)耕復(fù)墾的根本原因，對(duì)每個(gè)涉案養(yǎng)殖場(chǎng)以“無(wú)人機(jī)”航拍取證等方式進(jìn)行證據(jù)鎖定，并走訪周邊群眾，逐一了解復(fù)耕復(fù)墾存在的問(wèn)題和困難，在取得充分證據(jù)后，向縣國(guó)土局和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別發(fā)出了針對(duì)性的訴前檢察建議，要求縣國(guó)土局對(duì)復(fù)耕、復(fù)墾工作履行監(jiān)督管理職責(zé)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)復(fù)耕、復(fù)墾工作履行主體責(zé)任。

四是精準(zhǔn)約談責(zé)任主體。訴前檢察建議發(fā)出后，縣國(guó)土局和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別反映工作開展困難，復(fù)耕復(fù)墾存在很多問(wèn)題，如復(fù)耕復(fù)墾后面積變小、土地肥力不足、群眾失去租金收益等。針對(duì)該情況，鄰水縣院?jiǎn)?dòng)《鄰水縣行政檢察監(jiān)督案件約談暫行辦法》，對(duì)國(guó)土局執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)和個(gè)別工作推進(jìn)緩慢鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)進(jìn)行提醒約談，闡明該項(xiàng)工作的重大意義，對(duì)存在的問(wèn)題和癥結(jié)分析研判，并結(jié)合客觀情況提出切實(shí)可行的工作建議。同時(shí)，向約談對(duì)象明確，如果不嚴(yán)格落實(shí)檢察建議，將納入領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人執(zhí)法檔案。

五是精準(zhǔn)復(fù)核復(fù)耕復(fù)墾效果。訴前檢察發(fā)出后，縣國(guó)土局和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)進(jìn)行了回復(fù)，均表明已經(jīng)落實(shí)了復(fù)耕復(fù)墾工作。為了確保監(jiān)督不走形式、不走過(guò)場(chǎng)，逐一對(duì)回復(fù)情況進(jìn)行符合。在復(fù)核工作中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在土壤厚度不達(dá)標(biāo)、排水設(shè)施不健全、磚頭等清理不徹底等情況，直接向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)反饋，要求進(jìn)一步落實(shí)整改。通過(guò)“五精準(zhǔn)”的工作方式，強(qiáng)化了個(gè)案監(jiān)督質(zhì)量，訴前檢察建議得到了有效落實(shí)。

“五同步”全面推進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)

一是制定監(jiān)督行動(dòng)方案。為了全面推進(jìn)“兩河流域”畜禽養(yǎng)殖污染治理工作走向徹底，確保所有養(yǎng)殖場(chǎng)占用的農(nóng)用地得到有效復(fù)耕復(fù)墾，在反復(fù)研究基礎(chǔ)上，制定了“養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕復(fù)墾檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)”方案，確定了各階段的工作任務(wù)，明確國(guó)土、住建、環(huán)保、水務(wù)、畜牧等部門在復(fù)耕復(fù)墾工作中的職能職責(zé)，明確檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督重點(diǎn)、方式和手段，為整個(gè)監(jiān)督行動(dòng)提供了綱領(lǐng)。

二是召開全縣動(dòng)員大會(huì)。為了深入推進(jìn)該項(xiàng)工作，鄰水縣檢察院專題請(qǐng)示縣委，以縣委名義組織全縣行政執(zhí)法檢察監(jiān)督專項(xiàng)工作組成員單位召開動(dòng)員大會(huì)，確保推進(jìn)力度。2018年2月，縣委副書記代表縣委參加動(dòng)員大會(huì)，會(huì)上組織參會(huì)單位對(duì)“養(yǎng)殖設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕復(fù)墾檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)”方案進(jìn)行了學(xué)習(xí)，并以縣委的名義對(duì)具體工作進(jìn)行了安排部署，要求相關(guān)單位密切配合檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行動(dòng)，明確將各單位配合專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)情況納入依法治縣考核。

三是召開工作督促推進(jìn)會(huì)。動(dòng)員會(huì)后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作推動(dòng)積極，及時(shí)有效的對(duì)轄區(qū)內(nèi)未復(fù)耕復(fù)墾的養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行了清理，并落實(shí)了復(fù)耕復(fù)墾工作，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然推進(jìn)緩慢。為此，2018年4月由鄰水縣檢察院牽頭組織國(guó)土、環(huán)保、住建、水務(wù)、畜牧等部門召開了推進(jìn)會(huì)，要求各相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)嚴(yán)格落實(shí)復(fù)耕復(fù)墾監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銜接溝通，確保復(fù)耕復(fù)墾工作落地見效。

四是開展聯(lián)合督查。為了確保整個(gè)監(jiān)督活動(dòng)得見成效，2018年5月開始與國(guó)土、畜牧等單位組成聯(lián)合督查組，對(duì)處于“兩河流域”沿岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行立體督查，對(duì)被督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)所有已拆除的養(yǎng)殖場(chǎng)逐一現(xiàn)場(chǎng)踏勘，查看復(fù)耕復(fù)墾情況、進(jìn)度和效果，對(duì)存在的問(wèn)題建立問(wèn)題臺(tái)帳。凡是被督查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，督查組均要找鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)直接交換督查意見，反饋發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要求限期整改。在督查過(guò)程中，鄰水縣檢察院還充分借力縣委短信平臺(tái)，對(duì)工作開展迅速、成效明顯和工作推進(jìn)慢、效果不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)和通報(bào)批評(píng)，并將通報(bào)結(jié)果納入年終考核內(nèi)容，以此深入促進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)。

五是開展“回頭看”。對(duì)聯(lián)合督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在期限屆滿后，鄰水縣檢察院又組織開展“回頭看”，對(duì)聯(lián)合督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤，逐一核實(shí)問(wèn)題解決情況，逐個(gè)對(duì)比銷號(hào)。對(duì)問(wèn)題整改不到位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約談主要領(lǐng)導(dǎo)。

通過(guò)“五精準(zhǔn)”和“五同走”點(diǎn)面結(jié)合的監(jiān)督方式，專項(xiàng)行動(dòng)取得了圓滿成效，農(nóng)用地資源得到有效保護(hù)，縣委對(duì)此項(xiàng)工作表示充分肯定，縣人大以全票滿意審議通過(guò)了鄰水縣檢察院行政檢察工作報(bào)告。