關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的理性思考

文/李昌庚

2018年2月，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。此輪黨政機(jī)構(gòu)改革在許多領(lǐng)域進(jìn)行了重大探索。概而言之，主要體現(xiàn)在：政府職能優(yōu)化精簡，黨政機(jī)構(gòu)職能整合與重組合并，避免職能重復(fù)、交叉與扯皮等現(xiàn)象，進(jìn)一步適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)要求，進(jìn)一步凸顯我國深化改革進(jìn)程中需要解決的重大問題和國家發(fā)展戰(zhàn)略要求等。比如組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化與旅游部、應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部、國家國際發(fā)展合作署、國家醫(yī)療保障局、國家糧食與物資儲備局、國家移民管理局、國家市場監(jiān)督管理總局、重新組建司法部、組建國家監(jiān)察委員會并與中央紀(jì)委合署辦公、中央黨校與國家行政學(xué)院合署辦公、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理民族、宗教、僑務(wù)等工作、中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞、出版、電影等工作、中央組織部統(tǒng)一管理國家公務(wù)員局等，以及深化行政執(zhí)法體制改革、公安武警等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革等。

雖然我國黨政機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多輪改革，但此輪黨政機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)是我國1949年以來截至目前最為徹底、最能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要和國家治理現(xiàn)代化要求的一次改革。

當(dāng)然，其中也帶來我國社會轉(zhuǎn)型改革進(jìn)程中的諸多特點，最為典型的便是許多黨政機(jī)構(gòu)合并或合署辦公。比如國家監(jiān)察委員會與中央紀(jì)委合署辦公、中央黨校與國家行政學(xué)院合署辦公、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理民族、宗教、僑務(wù)等工作、中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞、出版、電影等工作、中央組織部統(tǒng)一管理國家公務(wù)員局等。由此也引發(fā)了一些爭議與疑惑，其中最主要的是如何理解和處理黨政分開及其黨政關(guān)系，以及權(quán)力集中問題。

筆者以為，這是由我國現(xiàn)實國情背景下改革路徑依賴所決定的。人類歷史發(fā)展規(guī)律一再證明，任何政權(quán)發(fā)展到一定階段往往需要主動改革；一旦錯失了主動改革機(jī)會，利益固化和社會矛盾的積累均有可能導(dǎo)致革命及其所帶來的“民粹暴政”，從而難以跳出傳統(tǒng)的“政治周期律”。盡管在人類歷史變遷中，主動改革異常艱難甚至夭折，更多是被動帶來的革命，但這并非是人類文明進(jìn)步的最佳有效路徑。對于后發(fā)型國家而言，尤其要以史為鑒，盡可能避免重走前人彎路，主動改革應(yīng)當(dāng)是較為理想的路徑選擇。

從近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型來看，盡管英國、法國等許多國家封建君主如同中國歷史上的帝王將相一樣基于歷史局限犯下了諸多罪行，但英國等許多國家遵循歷史慣性，通過主動改革逐漸“還權(quán)于民”，進(jìn)而實現(xiàn)了“君主立憲”，在“限制王權(quán)”“保障民權(quán)”的基礎(chǔ)上，保留了形式意義上的皇室稱號，保留了王室傳統(tǒng)及其尊嚴(yán)，而非一味地簡單“歷史清算”和所謂“轉(zhuǎn)型正義”（這應(yīng)當(dāng)置于特定歷史條件及其法治語境下考慮），從而以較小的成本與代價實現(xiàn)了國家現(xiàn)代化。相比較而言，法國大革命卻將路易十六送上了“斷頭臺”，打破了歷史慣性，斷裂歷史，撕裂社會，雖然最終完成了社會轉(zhuǎn)型，但卻經(jīng)歷了多次反復(fù)與社會動蕩，付出了極其沉重的社會代價。同樣，我國清末民國初期以及原蘇聯(lián)東歐等國歷史變遷也不例外。古今中外諸如此類的歷史教訓(xùn)不在少數(shù)。此外，還需說明的是，美國、加拿大、澳大利亞等美洲、澳洲國家多是移民國家，不具有社會轉(zhuǎn)型的典型性。

因此，對于封建專制漫長、具有悠久歷史傳統(tǒng)和歷史遺留問題的多民族國家的中國而言，美國等移民國家不具有社會轉(zhuǎn)型的典型性，吸取英國、法國、原蘇聯(lián)東歐等國歷史變遷的經(jīng)驗與教訓(xùn)顯得尤其必要，為了以盡可能小的成本與代價實現(xiàn)社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型及其國家治理現(xiàn)代化，主動改革則是較為理想的路徑選擇。對于歷史選擇的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國而言，以史為鑒，遵循歷史慣性，而非跳出歷史慣性，必須也只能是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的主動改革。也就不難理解我國經(jīng)歷了40年的改革開放，黨的十八大和十九大為何還要進(jìn)一步提出“全面深化改革”的要求。

而這種改革在發(fā)展中國家需要有足夠政治權(quán)威的執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)者推動，尤其像中國這種不僅面臨著轉(zhuǎn)型矛盾與利益沖突，而且還面臨著民族問題和臺灣問題等諸多歷史遺留問題以及新形勢下國際安全問題的發(fā)展中國家更是如此。沒有足夠政治權(quán)威推動的改革常常發(fā)生夭折。對此，西方學(xué)者塞繆爾·亨廷頓早就主張這類國家可以優(yōu)先考慮以權(quán)威主義政治為權(quán)宜之計，以維持社會秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。古今中外歷史教訓(xùn)足以驗證。比如，歷史上的光緒皇帝推動的“戊戌變法”失敗，而鄧小平同志推動的“改革開放”獲得了成功，等等。同樣，法國歷史上的拿破侖大帝和美國特定歷史時期的羅斯福新政等也具有借鑒意義。

隨著中國改革進(jìn)入了“深水區(qū)”和“攻堅期”，正如黨的十九大報告指出，“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬”，全面深化改革尤其需要有強(qiáng)有力的政治權(quán)威的執(zhí)政黨及其政治精英推動，這是改革能否取得成功的重要保障，從而確保習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)的“改革要避免出現(xiàn)顛覆性錯誤”！

當(dāng)然，這種政治權(quán)威的塑造與宣傳需要理性，把握合理的“度”，否則在不確定的內(nèi)外因作用下，有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定風(fēng)險，從而紊亂改革進(jìn)程。

盡管這種改革路徑有時可能是不徹底的，甚至延緩改革進(jìn)程，但這種“不徹底性”從英國等許多國家社會轉(zhuǎn)型經(jīng)驗來看某種意義上是必要的。當(dāng)然，對于后發(fā)型發(fā)展中國家的中國而言，如何以史為鑒，趨利避害，少走彎路，審慎把控這種改革路徑則是非常必要的。

因此，基于這種改革路徑依賴，就不能簡單地以理想化的法治回應(yīng)當(dāng)下改革的諸多游戲規(guī)則。雖然“黨政分開”是政黨政治的應(yīng)然要求，但對于當(dāng)下中國而言，基于中國特色政黨制度，不是“黨政不分”的問題，而是中國共產(chǎn)黨如何從傳統(tǒng)革命政黨向現(xiàn)代執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型以及相應(yīng)的改革路徑問題。從歷史發(fā)展的眼光來看，為了構(gòu)建適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的“小政府、大社會”，為了進(jìn)一步推動改革，避免黨政機(jī)構(gòu)職能重復(fù)、交叉、沖突，以及相應(yīng)的推諉、扯皮與內(nèi)耗等現(xiàn)象，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的主動改革階段推動的部分黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革則是科學(xué)明智之舉，也是必然要求。