按層級規劃 分區域細化
——國外空間規劃體系概覽

文 ｜ 蔡玉梅 高延利 張建平

英國：公民自愿參與編制社區規劃

英國為單一制分權國家，現行規劃體系源于1947年的《城鎮規劃法》。英國的北愛爾蘭、威爾士和蘇格蘭均擁有自己的立法框架，除英格蘭外，均設兩級政府。英國政府負責為地方撥款并制定英格蘭國家規劃政策框架，還可以通過特定的立法或直接由部長負責促進重要基礎設施項目的建設。威爾士和蘇格蘭政府制定國家空間規劃框架，構建區域內的規劃體系。蘇格蘭政府還制定蘇格蘭土地使用戰略。此外，兩級政府都有權跟蹤地區基礎設施項目，并對地方規劃提出上訴。

地方政府負責當地土地利用規劃和公共住房事務，以及規劃申請。一些地方政府已將土地利用規劃承包給私營部門。作為中級政府的縣議會負責戰略規劃和垃圾處理場、采礦以及縣擁有土地的規劃申請。

英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士各有獨立的國家或區域規劃政策框架。在英格蘭，國家規劃政策框架規定了英格蘭政府的政策應該如何實施等。在蘇格蘭，國家規劃框架概述了未來20至30年間蘇格蘭各地空間發展和投資的長期愿景。在威爾士，空間規劃制定了交叉的國家空間政策。在北愛爾蘭，區域發展戰略是到2035年的一項長期規劃，它涵蓋了所有政府部門空間戰略方面的內容。

核心戰略是地方主要的土地利用規劃，包含基本原則和比例尺為1︰2500和1︰200之間的土地利用規劃，并由地方政府按程序進行審批。在英格蘭，核心戰略主要解決住房、基礎設施、經濟、環境和設計等問題，為未來地方發展提供愿景和框架，構成英格蘭規劃體系的核心。

在英格蘭，自2011年以來，一些社區公民自愿組織成鄰里論壇，共同編制地方社區規劃。社區規劃需要以核心戰略和地方規劃為依據，但在符合國家規劃政策框架的前提下，可以有更多的彈性，比如增加不同區位的發展用地。

根據2011年《地方法》引入的“合作義務”，地方規劃機構在編制規劃時必須與鄰近的規劃機構和相關組織就跨境戰略問題開展合作。不同的政策部門之間不存在正式的橫向協調機制，但感興趣的各方可以根據需要進行協調。

以色列：各層級委員會是規劃核心參與者

以色列現行空間規劃體系創建于1965年，《規劃和建筑法》是主干法。以色列是國家、地方兩級政府體系，擁有255個地方政府。國家通過多種方式參與編制、實施和監督土地利用規劃。一是負責制定規劃框架法。二是編制國家總體規劃并接受內閣審批。三是規劃并資助重大基礎設施項目。四是提名16人成為“國家規劃委員會”成員，此委員會共36名成員，其他成員為來自地方政府、規劃和建筑專業、環保團體、學術界和民間社會其他成員的代表。五是任命六個“區域規劃和建筑委員會”中的多數成員，并確定《地區總體規劃》的內容。六是監督“地方規劃委員會”及其制定的規劃。

地方層面，約100個“地方規劃委員會”是土地利用規劃的核心參與者。多數委員會只負責一個市鎮。但在農村地區，“地方規劃委員會”負責多個較小的定居點。

以色列實行嚴格的層級制度。雖然高層級的規劃往往更具概括性，但各級規劃都包括具體的土地利用法規，而較低級別的規劃必須遵循上級的規劃。

國家有包括基礎設施規劃和部門規劃在內的41個重要的國家規劃。第35號國家規劃是全國綜合土地利用規劃，包含總體原則、戰略要素和比例尺為1∶10萬的地圖，內容包括限制現有城市邊界以外的所有擴張。大區規劃需要嚴格遵守國家規劃，比國家規劃更為詳細和精確，但仍為一般性規則。同樣，地方規劃需要嚴格遵守區域規劃并接受檢查。地方規劃分為綜合規劃、總體規劃和詳細規劃三種。綜合規劃是法定戰略規劃，總體規劃包含一般土地利用規定，實踐中也可能涉及詳細的分區規定。詳細規劃說明允許開發的程度。地方政府有權審批所有地方規劃，通常總體規劃和詳細規劃由區域規劃委員會批準。

國家規劃委員會的主要作用和具體規劃決策的裁決有關，而非戰略規劃，起到橫向協調作用。六個區域規劃和建筑委員會由所有相關部委的代表組成，審核并批準地方規劃，起到協調作用。

意大利：區域景觀規劃是重要組成部分

意大利現行規劃體系源于1942年的《城市規劃法》，2001年憲法改革之后，規劃成為國家政府和地區之間的共同責任。意大利是一個單一制分權國家，行政區劃分為國家、大區（19個地區和2個自治省）、省（110個省，其中10個在2015年獲得大都市地位）、地方（8047個市鎮）四級，各區域高度自治，空間規劃體系遵循聯邦國家模式，但全國實際的規劃體系卻相似。

中央政府為土地開發提供指導，特別關注南部和其他經濟落后地區，還負責國家重要基礎設施建設和管理、遺址和自然景觀的保護。

大區法律和規劃法案規定了地方政府在制定法定土地使用規劃時所遵循的結構和過程，各區域編制區域規劃，也與國家文化遺產、活動及旅游部一起制定區域景觀規劃。區域景觀規劃制定保護和加強景觀的策略，在具有自然、文化或歷史價值的區域，限制允許開發的類型和范圍。這些文件可以單獨發布，也可以作為地區性區域規劃的一部分。

省級制定地區協調規劃，以協調各城市的土地使用決策，并規劃重大基礎設施項目。10個大都市地區實施大都市戰略規劃。省級區域協調規劃旨在協調一個省內的市政土地使用決策，還包括區域基礎設施、水庫、高中級莊園及省級道路的管理。

地方發展規劃是由市鎮政府制定的法定土地使用規劃。2001年憲法改革后，一些地區選擇采用單一管制規劃的體系，將多個規劃凝聚成一個文件，用于指導實施。低于5000人口的市鎮，市鎮政府必須建立城市間合作社，以編制土地使用規劃。規劃過程特點和市鎮政府職責因區域不同而不同。

地區會議是協調國家和地區政府之間有關空間規劃和環境法規的高層問題論壇。在地方層級的營運會議主要協調許多不同機構和服務提供者批準的相關決策。營運會議通常用于推進提供地方服務和交付基礎設施。特殊發展項目可以通過規劃協議在政府各級之間進行協調，這也使得市鎮政府可以發布聯合土地利用規劃。

奧地利：聯邦州擁有大部分規劃權力

奧地利為聯邦國家，現行空間規劃體系源于1920年的《憲法》，此后立法變化發生在聯邦州層面。奧地利分為9個聯邦州和2100個市鎮，聯邦憲法將地方規劃的責任賦予給地方政府，但沒有提及的其他方面仍然由聯邦政府負責。

聯邦政府通過三種方式影響國家空間結構：一是規劃和資助國家道路、鐵路和主要能源傳輸線等重大基礎設施項目；二是為一些環境和遺產保護立法，限制和指導土地開發的可能性；三是參與奧地利空間規劃會議并設立秘書處，影響空間規劃。

聯邦州擁有與規劃有關的大部分權力，并通過其框架立法組織空間和土地利用規劃，多數州還編制區域規劃。各州建立了相似的規劃體系，但涉及程序、與零售發展有關的許可條例等方面仍有差異。聯邦州還可以通過對環境立法、住房、經濟發展和全州重要性基礎設施的責任，塑造其空間結構。

奧地利市鎮平均人口規模僅為4000人，但市鎮政府在編制戰略性空間規劃以及土地使用規劃方面仍擔負很大的責任。一些州（如薩爾茨堡）鼓勵或迫使市鎮政府組成市鎮協會，編制區域空間規劃。

聯邦層面，奧地利空間發展理念是最重要的戰略規劃文件，包括廣泛的空間發展政策目標、政策及實施路徑，也提及應該參與實施擬議政策的相關行為者。

聯邦州空間發展理念闡述與空間發展有關的主要目標，并針對規劃程序、不同部門政策以及區域和地方的參與提供指導。該理念是中期到長期的戰略文件，大約每10年到20年更新一次。根據州發展理念的要求，多數州編制針對部分地區的區域發展理念。區域發展理念被用作溝通工具并倡導所有空間相關者參與。

地方發展理念是地方戰略規劃，概述了短期、中期和長期的空間發展目標，有時需要與鄰近的城市合作編制。這些理念由市鎮議會投票通過并由聯邦州批準，對下級規劃有約束力。

根據地方發展理念的要求，市鎮政府編制兩種不同的地方規劃，都具法律效力。一種是一般的分區規定，通常以1∶5000的比例顯示允許的土地使用類型，對土地所有者具有強大的財務影響。另一種是控制性規劃，通常以1∶1000和1∶500之間的比例規定允許開發的細節如建筑高度和建筑要素等。

奧地利空間規劃會議由聯邦、聯邦州、地方政府、商業協會和民間社會協會共同參與。這是為了確保全國各地空間相關政策的高層次協調，并從政治和行政層面匯聚各利益相關方。此外，州和地方政府之間有兩種縱向協調機制：一種是聯邦州和地方政府在自愿的基礎上就其空間政策的具體方面達成合作協議，另一種是州政府作為監督機構，監督地方規劃是否符合州規劃。