淺談農(nóng)村土地節(jié)約集約利用

文/徐光寶 樅陽縣國土資源局 安徽銅陵 246700

目前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化快速發(fā)展時(shí)期，未來的一段時(shí)間內(nèi)既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“黃金發(fā)展時(shí)期”，同時(shí)又是以資源環(huán)境約束加劇為最主要特征的“矛盾凸顯時(shí)期”。節(jié)約和集約利用土地是落實(shí)土地參與宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變的基本手段。

1、農(nóng)村土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

隨著我國工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn),城市擴(kuò)張占用了大量耕地,而與此同時(shí),農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模遷移并沒有帶來農(nóng)村宅基地占地規(guī)模的同步減少。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展中，土地作為要素提供廣泛支撐，但土地資源的希缺屬性在農(nóng)村并未得到珍視，其現(xiàn)狀堪憂。

1.1 村莊規(guī)模小，布局松散

在農(nóng)村,一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模遷移帶來的農(nóng)村住宅閑置,“空心村”成為中西部農(nóng)村的普遍現(xiàn)象,另一方面,隨著農(nóng)民收入的提高,農(nóng)村建房規(guī)模仍在繼續(xù)擴(kuò)大。由于缺少必要的規(guī)劃管制，建房選址極其隨意。有的村莊以道路為主線，沿路而建，呈“一字長蛇陣”排開；有的村莊以歷史形成的原宅基為中心散落群居，布局橫七豎八，空心村、多宅戶很為普遍，舉目所及，已是“村無郭、莊無形”。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型企業(yè)用地?cái)偙P

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鼓舞下，鄉(xiāng)村企業(yè)不斷發(fā)展壯大。由于鄉(xiāng)村企業(yè)用地絕大多數(shù)使用的是農(nóng)村集體建設(shè)用地或未利用地，非市場(chǎng)化配置，土地使用成本較低，企業(yè)追求超標(biāo)準(zhǔn)超規(guī)模用地。特別是過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地廠區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)不盡科學(xué)，農(nóng)產(chǎn)品加工類企業(yè)超規(guī)模用地突出，容積率普遍低于0.5，投資密度每畝在5-20萬元不等，遠(yuǎn)低于國家控制標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 耕地資源流失量大，農(nóng)地耕種粗放

以安徽省某縣為例,1990年，該縣耕地面積為109.68萬畝，2009年降至93.43萬畝，減少幅度達(dá)14.81%。剔除期間開發(fā)復(fù)墾新增耕地4.49萬畝，耕地“非農(nóng)化”總量達(dá)20.73萬畝，平均每年有上萬畝耕地資源流失。農(nóng)村除少數(shù)種植大戶外，留守人員多為老人、婦女和孩童，人們戲稱為“386199部隊(duì)”。從群體而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力投入明顯不足，從家庭而言，農(nóng)業(yè)已為非家庭主業(yè)，農(nóng)業(yè)種植又重現(xiàn)“荒種荒收”和撂荒現(xiàn)象，抽樣調(diào)查顯示耕地撂荒率達(dá)6.4-8.6%，農(nóng)地資源浪費(fèi)。

2、農(nóng)村土地節(jié)約集約利用中存在的問題

2.1 村莊規(guī)劃相對(duì)滯后

一直以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃存在著規(guī)劃水平低、編制率低、實(shí)施效果不好的問題。不少地方對(duì)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)重視不夠，規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)，從而造成重城輕鎮(zhèn)、重鎮(zhèn)輕村的現(xiàn)象比較普遍。調(diào)研中多數(shù)群眾反映，目前有很多農(nóng)民需建房且愿意靠集鎮(zhèn)或成片建房，但因無規(guī)劃點(diǎn)，只好沿路占用耕地建房。

2.2 土地權(quán)屬調(diào)整難

當(dāng)前農(nóng)村土地主要以村民組為單位，土地承包權(quán)30年不變，現(xiàn)在又延續(xù)三十年，這給中心村莊的建設(shè)帶來了土地權(quán)屬調(diào)整的壓力。規(guī)劃村莊建設(shè)，勢(shì)必要進(jìn)行一定規(guī)模的拆舊建新，所帶來的集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的調(diào)整問題難以平衡。

2.3 農(nóng)村土地違法現(xiàn)象點(diǎn)多量小，監(jiān)管難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土、建設(shè)管理人員少，管理范圍廣，村鎮(zhèn)缺乏管理手段，無序建房現(xiàn)象隨時(shí)發(fā)生。二是違法監(jiān)管執(zhí)法難。國土、建設(shè)部門無強(qiáng)制拆違權(quán)力，經(jīng)司法渠道行政成本高，執(zhí)法周期長，等執(zhí)法程序完成后現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行時(shí)，房屋早已做好，拆除根本無法執(zhí)行。

2.4 企業(yè)用地布局不合理

坐落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)用地情況總體是占地面積大，土地利用率低，單位面積土地的投資量相對(duì)較小，土地的集約利用有待進(jìn)一步提高。以安徽省某縣為例，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍選址隨意性較大，往往是就地取材、就地辦廠，特別是招商引資而來的企業(yè)，看上哪在哪建，沒有制定統(tǒng)一合理的企業(yè)布局。一度各鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的初期布局局面。近年來，隨著工業(yè)園區(qū)的成立，這種情況有所改觀。

3、農(nóng)村土地節(jié)約集約利用對(duì)策與建議

3.1 科學(xué)編制農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃

要充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用，突出保護(hù)耕地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。重點(diǎn)抓好土地利用功能分區(qū)，科學(xué)確定各分區(qū)和地塊用途，提出控制指標(biāo)和限制條件。要做好鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的銜接，力求在規(guī)劃的期限、規(guī)模、區(qū)域范圍、發(fā)展方向、功能指標(biāo)等方面取得一致。

切實(shí)搞好鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，重點(diǎn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對(duì)集中建設(shè)，促進(jìn)自然村落適度撤并，不斷優(yōu)化美化鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

3.2 深入挖潛，盤活存量建設(shè)用地

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是貫徹習(xí)總書記系列講話精神，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要途徑。我們要以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機(jī)，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理和整頓工作。大力推進(jìn)土地綜合整治。盤活用而不足及邊角地，實(shí)施土地平整，提高土地利用率和產(chǎn)出率；搞好田、路、林、渠配套，改善生產(chǎn)環(huán)境，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，促進(jìn)集約經(jīng)營。

3.3 積極探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

一要完善農(nóng)戶住宅及宅基地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記；二要逐步放開農(nóng)戶住宅和宅基地入市限制，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)；三是對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。

3.4 嚴(yán)格控制工業(yè)用地規(guī)模

要合理安排工業(yè)發(fā)展區(qū)域，加強(qiáng)對(duì)小企業(yè)及招商引資企業(yè)用地的預(yù)審。一是要嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)政策，對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目不予預(yù)審，同時(shí)對(duì)符合政策的建設(shè)的項(xiàng)目要控制建設(shè)用地指標(biāo)。二是企業(yè)用地一律進(jìn)工業(yè)園區(qū)。在用地面積上，結(jié)合企業(yè)的投資額，合理批準(zhǔn)用地面積，鼓勵(lì)建多層廠房，提高容積率。

結(jié)語：

“在我國，唯一真正值得寶貴的，是自然資源和人民大眾。”以民為本，興國興業(yè)；以地為本，長治久安。節(jié)約集約利用土地資源，增強(qiáng)國土資源要素保障功能，是貫徹黨的十九大精神和習(xí)總書記重要講話精神的重要舉措。我們必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，倡導(dǎo)綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，為建設(shè)美麗中國做出貢獻(xiàn)。

[1]王語,張曉鎖.加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用[C].中國土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì).2007.