推動社會組織參與終身教育公共服務的政策舉措
——來自英美日的經驗與啟示

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十九大報告提出：打造共建共治共享等社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這一提法無疑指引了未來終身教育新的治理格局，為社會組織參與終身教育治理帶來了新契機。我國在社會組織參與終身教育公共服務提供方面起步時間不長，相比較而言，發達國家已經走過了較長一段歷史，在吸引社會組織參與方面擁有了一套完善的政策體系、保障體系和監管體系，能夠有效規范和促進各類社會力量參與到終身教育公共服務中來，值得我國從中加以借鑒和學習。在此，我們擇取英國、日本、美國進行重點研究，期望能對我國推進社會力量積極參與終身教育事業中來有所裨益。

一、英國

二戰后，由于英國奉行凱恩斯主義所倡導的國家干預理論，政府承擔的公共服務職能一度達到最大化，隨之帶來了“社會資源消耗過大、政府干預介入過多、服務效率不高”等問題，使英國陷入“福利國家危機”，社會強烈呼吁公共服務改革。隨后，在新自由主義提出的新的公共服務供給理念指導下，英國政府開始實行政府職能改革，嘗試在公共服務領域中引入市場機制，政府則逐步退居幕后，從而過渡到“市場供給”階段。此種方式雖然節省了大量的財政開支，但忽略了政府在公共服務供給中的責任和作用。隨著新公共管理以及新公共服務理論的出現以及社會組織的蓬勃興起，英國公共服務進入“政府、企業、社會組織”共同參與的“多元供給階段”。20世紀90年代，社會企業在英國興起，在政府的推動下，近10年來社會企業迅速發展，逐步成為公共服務的主要供給主體。

社會組織在各類社會公共服務提供中發揮著非常突出的作用，在終身教育領域也是如此。英國政府在推動社會組織參與方面無論是制度安排方面還是實踐舉措方面都有很多值得學習的地方。

（一）制定完善的政策法規體系，強調社會組織的地位和作用

自20世紀70年代開始，英國政府不斷出臺相關政策以保障社會組織的持續發展。如，1978年“沃芬頓報告”（Wolfenden Report）之“志愿組織的未來”（The Future of Voluntary Organizations） 第一次提出，第三部門（通過志愿者提供公益”的NGO或NPO）在提供公共服務方面比政府更為有效。新工黨執政后尤其是自20世紀90年代后半期以來，英國出臺了多項有利于社會組織發展的政策，這些政策成為社會組織加速發展的推進器，促使英國社會組織發展迅猛。

在英國發展社會組織的政策中具有里程碑意義的是1998年英國政府和志愿組織的代表共同簽署的 《政府與志愿組織及社區組織關系協定》（COMPAC），該協定對英國社會組織參與地位有著非常明確的規定，是對政府與第三部門的合作伙伴關系的促進和規范，“協定確立了雙方的共同愿景、合作原則和各方責任，為社會組織在保持獨立的基礎上與政府開展積極的互動提供了基本框架”[1]，這也是第一次從法律角度確定了英國政府與社會組織的“伙伴關系”。進入本世紀，還發布了“開放的公共服務白皮書”，進一步確定了公共服務改革的“選擇”“放權”“多元”“公平”等原則”[2]，2006年11月8日，英國開始實施新修訂的《慈善法》，《慈善法》是規范英國社會組織行為、活動和處理政府與社會組織關系的基本法律。對社會組織的認定及命名、注冊條件以及監督管理都有著非常嚴格的規定。

（二）創新參與途徑，提高社會組織參與積極性

英國政府在1998年發表的《學習時代——不列顛民族的的新復興》綠皮書中，明確提出創建產業大學（University and Industry，簡稱 UfI）這一思路。在政府和社會各界的大力支持下，英國的“產業大學”很快從理念落實到實踐。“產業大學”是政府與民間合作創辦的的教育實體，同時還承擔著中介服務機構的功能，根據企業和個人千差萬別的具體情況和需求，為其設計最佳學習課程和方案，提供最合適的教育機構。在實際運營中既有財政資助又實行產業化操作。

在英國，各種民間社團（包括宗教團體）以獨立興辦機構的形式參與到終身教育公共服務提供中來，專門為成人提供開放性教育和學習機會，還有些旨在促進提高地區居民福利的 “貧民救濟事業”的機構由于福利事業的充實,也將重點轉向提供受教育的機會，提供包括文化藝術、語言學、工藝、時事問題、文娛體育等在內的廣泛的教育和學習機會，藉此形成地方成員間的和睦親善和集體榮譽感，這些機構有時被稱為“地方共同中心”。隨著公共服務改革的深入，開展“競爭求質量運動”成為購買公共服務的一種新的參與方式。

（三）規范管理，推動法律形式多樣化

英國政府對不同類型的社會組織采取了各自不同的法律形式，其中最主要的形式有非法人團體、信托基金、有限責任公司、產業與互助會、慈善組織、慈善法人組織和社區利益公司。其中社區利益公司是英國政府最新創建的法律形式，這并不是一種嶄新的法定公司范疇，只是對現有公司形式的補充，并且被規定為專屬于社會企業。法律形式的多樣化為社會企業的發展提供了充足的法律空間，使其能夠較容易地獲得法律的認可和保障。

（四）加強監督，提升社會組織服務質量

英國對政府購買的服務項目采取嚴格的項目管理模式，從申報、執行、監督到年度報告，從工作人員到志愿者或義工等都有一套完整規范的工作管理和評估體系。各社會機構如果要承接到政府的項目首先必須要經過項目評估，只有通過評估，才能順利獲取政府的財政經費。此外，在執行過程中，機構內的人員培訓、設施配置、服務標準、服務價格等，都要受到政府工作人員的定期檢查，提供資金的組織也會不定期的進行抽查，同時還會安排義工進行監督等。政府與這些機構之間建立的是一種契約關系，所以，委托提供社區教育服務的機構必須按合同辦事，否則，就按違反合同處理。違反者要承擔相應的法律和民事責任。

二、日本

“20世紀90年代以來，少子老齡化等日益嚴峻的社會問題為社會組織提供了施展空間，因此，社會組織作為一支新的社會治理力量參與到社會治理進程中，已成為時代發展的需要和社會組織的一種歷史使命”[3]，1995年的阪神大地震成為社會組織發展的重要契機，借此，日本政府深刻意識到組織在社會公共事務中的重要作用，從而逐漸改變了對市民團體一貫的限制和謹慎態度。這種態度也延伸到日本社會教育領域，其發展理念即從政府主導型逐漸向市民參與型轉變。日本政府在促進社會組織參與社會教育中作出了諸多努力。

（一）提供社會組織生長的政策環境

1990年6月日本頒布《終身教育振興法》，對社會組織參與終身教育具有重要促進作用，首先明確了社會組織在構建終身學習社會中的重要地位和作用。如該法第8條規定：都道府縣要充分利用有關民間事業者的能力，社會教育有關團體應予以必要協作，并根據地方團體和事業者的要求，盡力出借其管轄的博物館等資源。其次是規定了社會組織參與終身教育相應的激勵機制，如該法第九條就有“如果民間組織事業者在終身教育活動中做出貢獻的話，便可以在稅收方面獲得優厚待遇，或者資金債務保證可以得到援助。1998年3月，日本制定了《特定非營利活動促進法》（即NPO法），它是非營利組織法制定史上的里程碑?！霸摲ㄓ行У貜浹a了公益人法人制度的不足，大大降低了NPO法人的準入門檻，并予以稅收等方面的優惠?！短囟ǚ菭I利活動促進法》明文規定了被賦予法人資格的對象與活動內容”[4]，特定非營利活動的種類包括：增進保健、醫療及福利的活動，增進社會教育的活動，推進社區營造的活動等20類活動。

（二）實施“公辦民營”的運營模式

隨著日本社會組織活力的大量激發，社會組織參與終身教育事務的路徑也呈現多元化，其中“公辦民營”是日本社會組織參與終身教育的主要途徑。所謂“公辦民營是指社會公共文化社會資源（比如公共文化設施）的所有權和經營權分開，所有權歸政府所有，但微觀的運營權委托給社會組織或社會力量來辦理，這種終身學習的民營化趨勢是日本政府國有資產管理體制改革中提出的新觀點和實踐中的新成果”[5]。

“公辦民營”模式的形成根源于2003年日本小泉執政時期的 “指定管理者制度”，該制度明確規定：允許地方政府將公共服務設施向私營企業的組織和團體開放，并賦予其使用管理權。其獨特的價值在于：“政府只在原則上規定需要完成的指標，整個公共設施運作權全部交于承包者，包括職工的人事權，政府實施招投標計劃，與中標者簽訂合同后便不再干涉其具體的管理運作，承包合同確定的政府資金不再改變，各地方政府徹底放開了最終的管理權，將其交予指定的管理者”。“指定管理者制度”是日本終身學習管理制度的一次新的跨越，在較大程度上激發了社會組織的活力，使社會組織的優勢和能力得到充分運用，有效滿足了日本國民多樣化的教育需求。

（三）給予“學習志愿者”自主管理權

日本社會教育開展之初，地方政府統攬教師、課程等具體內容。但由于對公眾需求把握不準，出現了供需不匹配的現象。為了解決這一問題，部分地區比如鐮倉市地方政府在設立終身教育中心時給予市民一定自主管理權，比如將講座的計劃和管理交由市民負責，并組建了市民活動組織——“學習志愿者”，由這一組織來幫助籌劃市民學習的學習活動，它可獲得政府提供的經費預算，自主安排講座、咨詢等教育活動。地方政府不干涉學習志愿者的任何工作，給予了市民較多自主管理的權利?！皩W習志愿者”的人員遍及各行各業，在進入終身教育中心的管理前，人員需接受為期1年的管理培訓。其工作內容包括宣傳、發行和制作關于終身教育的宣傳冊，管理網頁等；舉辦講座，按照市民的教育需求開設新講座；組織活動，如文化節，或與其他市民組織的交流活動三大類。

三、美國

在美國的經濟和社會生活中多半離不開社會力量的參與，各種社會力量在提供公共服務、維護社會公平方面起到了舉足輕重的作用。這一方面源于美國根深蒂固的志愿精神和志愿傳統，另一方面也得益于美國政府在推進社會力量參與，積極培育社會組織方面所采取的一系列支持性舉措。

（一）社會組織主動將社區教育納入職責范圍

社區發展公司是美國規模龐大、地位重要的非營利組織，根據美國社區經濟發展代表大會（NCCED）的解釋，社區發展公司有兩個特點已得到公認：一是社區發展公司在社區中處于領導地位；二是它們的工作集中在住房建設或創造就業機會，這是它們與其他非營利組織的區別[6]。除了住房建設、房屋修繕、房地產開發等經濟發展硬性指標之外，社區發展公司還關注老人照顧、職業培訓、咨詢服務等軟性指標，將一些社區教育的內容納入到社區發展公司的工作職責。以西洛杉磯社區發展公司為例：西洛杉磯社區發展公司的住房中心主要致力于穩定和振興西洛杉磯的街區，為工薪階層和首次買房者提供可負擔的住房，同時向購房者提供了購房者教育課程，購房者有機會和貸款負責人、房地產經紀人和保險經紀人進行面對面的交流，學習金融、信貸、購買流程、資金管理和預防詐騙方面的知識。為改善社區居民的生活環境，西洛杉磯社區發展公司為社區居民聘請金融方面的專業人士，通過開設課程的形式，向公眾傳授基本的金融知識和投資技巧，同時也致力于協助社區居民獲得管理和經營小企業所需的知識、技巧和能力，同時為社區居民提供法律援助方面的教育服務。

（二）制定稅收優惠政策

為了培育更多的社會組織，充分發揮社會組織在經濟社會事務中的重要影響力，提高公共服務的效率和質量，美國通過稅收優惠政策來激勵社會組織的參與熱情，稅收優惠主要包括兩個方面：一是對社會組織本身與宗旨相關的活動予以免稅；二是對向特定組織進行捐贈的個人或組織予以減稅。各州雖然遵循不同的地方法律，但目前大多數州都規定，對于公益性或互益性的社會組織，通過一定的申請程序，可以在州一級獲得免稅資格，免繳銷售稅和財產稅。對社會組織的免稅政策在很大程度上減輕了社會組織的負擔?！皳绹鴩惥止烙嫞瑔尉吐摪钫畬ι鐣M織所得稅的減免，每年形成的稅收轉移就高達445億美元。社會組織通過這些稅收減免政策，間接地獲得了大量的資金支持，從而為社會組織的獨立運作奠定了堅實的基礎”[7]。

（三）政府項目推動

美國在推動社會力量參與的過程中，還會有意識地設立一些推動計劃或項目，通過搭建一些平臺來推動社會力量廣泛參與。譬如：2010年10月4日，美國聯邦政府展開《美國未來技能計劃》，期盼企業與社區學院更緊密地合作，達成奧巴馬所設立的在2020年社區學院畢業生人數增加500萬人的目標。同時該新計劃也期盼發展全美50州企業主、工會、社區學院與其他教學單位的伙伴關系。目前，該計劃已取得PG&E、GAP，麥當勞、聯合科技和埃森哲（ACCESS）等重要企業的承諾，將配合聯邦的新計劃，提供社區學院畢業生應用所學工作機會。配合《美國未來技能計劃》，聯邦政府亦設立了美國未來技能任務小組 （Skills for America’s Future Tasks Force）,由政府高階政策決策者共同督導，統合聯邦各相關部門，并廣邀企業主參與[8]。

（四）注重培育和扶持社會組織發展

美國聯邦政府注重從資金、項目、技術等多方面對社會組織持續不斷的培育與扶持。組建專門的機構通過會議、培訓及發布郵件等渠道，為社會組織提供必要的技術和信息支持，幫助社會組織提高申請聯邦政府項目的能力，增加從聯邦政府獲得項目資金的機會，從而增強社會組織與政府在公共服務領域內的合作。在地方政府層面，一些州和城市也成立了規劃、協調和服務社會組織的機構。例如，紐約市政府就在市長辦公室下專門成立了市長志愿者中心，負責收集紐約市近兩萬個社會組織的服務信息，并將其與市民的生活需求結合起來，協調相關組織向市民提供服務。

四、對我國的啟示

（一）加強社會組織自身服務能力建設

“服務能力直接決定著社會組織的發展情況和其參與公共服務供給的質量和效率”[9]，從國內外實踐經驗來看，促進社會組織參與終身教育公共服務提供，首先社會組織必須具備相應的能力，社會組織只有解決好一些社會問題和公共服務性事務，協助政府滿足了向社會提供公共服務的需求，才能獲得政府與社會公眾的認同，才能真正獲得生存與發展的空間。因此，注重社會組織自身的能力建設，提高其服務終身教育的能力，是新時期引導社會力量參與終身教育的重要任務，也是充分發揮社會組織作用的關鍵。借鑒英國、美國、日本的經驗，提高社會組織的的服務能力，可做到以下幾點：一是在社會組織內部成立負責社區教育工作的部門，委托專職人員負責社區教育工作，提高參與的針對性和有效性；二是加強內部治理，建立理事會民主決策制度并加強落實，從制度上抵御外部力量的過度干預；三是提升機構的專業性、公信力，以組織能力贏取資助與資助方的尊重[10]；四是要加強從業人員專業能力培訓，提高從業人員的參與終身教育的專業能力、活動能力、組織和管理能力等綜合素質培養。最后要大力培育公民的志愿服務精神，鼓勵高素質的志愿者的參與到來彌補人才資源不足，并通過培訓提高服務能力。

（二）營造有利于社會組織參與的政策和制度環境

從英國、日本、美國的社會組織參與的經驗來看，營造一個促進社會組織參與的良好的政策和制度環境，對于保障社會組織參與終身教育公共服務供給尤其重要。我國目前在社會組織參與公共服務供給方面缺乏專門的系統性規定，對于社會組織參與公共服務缺乏必要的規范，約束和引領。雖然2013年國務院辦公廳出臺了 《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以及一些省市也出臺了地方性的鼓勵社會組織參與的實施辦法，但只是僅僅對購買服務這一種參與方式進行規定，對其他參與方式缺乏細致梳理和規定，對于一些比較關鍵的，需要明確的問題并沒有涉及到。因此，針對社會組織參與公共服務供給，亟需制定一套較為系統、較為完備的政策法規體系，明確社會組織在公共服務供給過程中的主體地位，為社會組織健康有序地參與公共服務供給提供堅實的法律依據。同時還要制定具有較強操作性的配套政策，明確社會組織在公共服務供給中的重要地位以及其權利和職責范圍，對社會組織的參與方式、資金來源、服務標準、績效評價、監督管理等重要事項加以規范，從而為社會組織參與終身教育的公共服務供給提供良好的政策和制度環境。

（三）建立政府與社會組織的合作伙伴關系

政府與社會組織之間的關系是社會組織參與公共服務供給程度的重要影響因素，在傳統行政管理體制下，社會組織與政府是“管制”與“被管制”，依附與被依附的關系，還有很多專業的社會組織囿于場所，資產達不到硬性規定造成注冊登記難等問題而難以獲取政府給予的合法身份。隨著社會利益多元格局和公民需求日益分化，政府與社會組織的關系正發生著深刻變化，朝著互惠共贏、合作伙伴關系的方向不斷發展。這一新型的關系要求政府必須要充分尊重社會組織的主體地位，以平等、信任、開放的心態與社會組織加強合作；另一方面需要政府對自身的職能邊界和角色定位清晰和把握，切忌過多的干涉社會組織的內部管理和運營，確保社會組織的獨立性。對于不同類型、不同發展階段的社會組織采取不同的對待方式。具體來說，對發展及運行良好、自治能力較強的社會組織，通過政社合作或者購買服務的模式將政府的一部分公共服務職能剝離出來交由社會組織承接，讓社會組織在市場競爭機制下參與公共服務的供給，以提高其參與社區教育的熱情。另外，政府除了要重點支持“樞紐型”社會組織，還要廣泛培育和扶持“草根”社會組織，為社會組織的發展壯大提供堅實的外部保障。

（四）加大社會組織的培育力度

目前，社會組織還存在著培育不到位的情況，“大量沒有登記的社會組織處于灰色地帶”。由于目前實施的《社會團體登記管理條例》的門檻相對較高，大量的“草根”社會組織距離擁有真正合法身份還有很長一段距離，由于缺乏政府和民政部門的監督指導，處于自生自滅狀態，不利于社會組織隊伍的發展壯大，也不利于對這些社會組織的有效管理和引導[11]。因此，要加大對社會組織的培育力度，首先是要適當降低團體或組織的登記門檻，簡化注冊程序，其次是建立社會組織參與終身教育公共服務的激勵和補償機制，全面核算社會組織提供公共服務的成本，科學評估社會組織提供公共服務的績效，以項目最終完成情況和服務質量作為政府進行項目補貼、項目獎勵等的重要依據，為提高政府財政資金的的使用效益，保證服務數量、質量和效果。宜將對社會組織的行政性資助應逐步轉化為競爭性資助，讓更多的社會組織有機會參與到提供終身教育公共服務中來。另外，還要出臺一些優惠的激勵政策。比如對參與提供終身教育服務的民辦教育培訓機構等社會組織制定稅收減免政策[12]。

（五）完善政府對社會組織的監管體系

從英國、日本、美國三國的經驗來看，無一例外都非常重視對社會組織的監督和管理。加強對參與終身教育服務提供的社會組織的規范和管理，不只是一個如何“分好蛋糕”，如何“花錢”的問題，還有一個是如何使所花的錢能夠真正產生效果的問題，即提高社會組織提供的公共服務的質量。可從以下三個方面加強監管：一是加強對直接登記注冊后，社會組織監管體系的配套制度建設；二是加快制定社會組織信息公開細則，通過年檢、評估和督查等手段加大對社會組織信息公開的促進力度；三是推行第三方評估機制，讓中立的第三方專業評估機構對社會組織的績效進行評估。