城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價問題探析

文/劉炳良 山東省土地調(diào)查規(guī)劃院 山東濟南 250014

張秀 山東億華天土地房地產(chǎn)評估勘測規(guī)劃有限公司 山東濟南 250014

1、引言

中心城區(qū)是城市經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的核心區(qū)，是城市發(fā)展的先鋒區(qū)[1]。節(jié)約集約用地既是中心城區(qū)解決土地供需矛盾的堅實基礎(chǔ)，也是其科學發(fā)展的重要前提。2014年6月，國土資源部在全國范圍內(nèi)開展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作，評價范圍為80%的地級以上城市和60%的縣級市，山東省17個設(shè)區(qū)市和28個縣級市全部參評，是全國參評數(shù)量最多的省份。城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價作為城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作的重要組成部分，是城市土地資源國情調(diào)查摸底的重要內(nèi)容。通過3年多的評價工作，取得了一些成績，對促進全省土地資源節(jié)約集約利用具有重要的意義，同時，問題也是存在的。本文以該項評價工作為基礎(chǔ)，對其做了全面研究，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應(yīng)對措施和建議。

2、存在問題及原因分析

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作起步較晚，相應(yīng)的政策研究、工作思路仍處于探索階段，可參考借鑒對比的資料也較少，存在問題是在所難免的。通過全面總結(jié)，主要存在以下幾個問題。

2.1 評價工作地域劃定

按照規(guī)定要求，中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價的對象為經(jīng)法定程序批準的中心城區(qū)土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地。評價對象在空間上的范圍稱為評價工作地域。

但是從全省來看，依據(jù)目前已經(jīng)批準執(zhí)行的各參評城市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）數(shù)據(jù)庫成果和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫成果來確定，絕大多數(shù)參評城市均存在這兩個較為突出的問題：一是評價工作地域面積遠遠小于城市實際的建成區(qū)面積，二是劃定的評價工作地域分布零散，不集中連片，與功能區(qū)這一概念有本質(zhì)上的脫節(jié)，且造成數(shù)據(jù)收集難度較大[2]。因此，在一定程度上導致了評價成果不能真實反映一個城市中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約用地水平，也不能真正為城市科學發(fā)展提供有針對性、有價值、有意義的對策和建議。

經(jīng)過對大量數(shù)據(jù)的對比分析研究得出，二者的問題均與土地利用總體規(guī)劃成果有關(guān)，前者的主要原因是在土地利用總體規(guī)劃成果編制過程中，部分廣場用地、公園綠地規(guī)劃為林地，部分城鎮(zhèn)居住用地和工礦倉儲用地規(guī)劃為農(nóng)村居民點用地，導致這部分用地未納入到城鎮(zhèn)用地中，造成了劃定的評價工作地域面積不能真實反映城市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍[3]。后者的主要原因是在土地利用總體規(guī)劃成果編制的過程中，將城市道路用地全部規(guī)劃到限制建設(shè)區(qū)中，未在允許建設(shè)區(qū)中體現(xiàn)，造成路網(wǎng)切割工作地域，導致圖斑不集中連片。

2.2 功能區(qū)劃分

根據(jù)評價工作需要，工作地域應(yīng)分為居住、商業(yè)、工業(yè)、教育、行政辦公和其他等6類功能區(qū)，以功能區(qū)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀主導用途確定功能區(qū)類型，分為現(xiàn)狀用途與城市規(guī)劃用途一致和不一致兩種情形。

從各參評城市功能區(qū)劃定結(jié)果來看[4]，部分參評城市現(xiàn)狀用途與城市規(guī)劃用途不一致的功能區(qū)數(shù)量占比較大，與實際情況不符，無疑加大了功能區(qū)劃定工作的困難。

經(jīng)與各參評城市主要負責同志溝通得知，按照工作要求，必須依照目前批準執(zhí)行的城市總體規(guī)劃來開展工作，由于新修編的城市總體規(guī)劃尚未完成沒有正式實施，但部分參評城市城市總體規(guī)劃成果時間較早，大多數(shù)為2005和2006年編制完成的，時效性較差，而且又缺乏控制性詳細規(guī)劃，從而導致了現(xiàn)狀用途與規(guī)劃用途不一致的情況普遍存在。

2.3 評價指標體系制定

在教育功能區(qū)評價中，單位用地服務(wù)學生數(shù)指標中的單位用地，按要求是指樣本片區(qū)土地面積，這樣評價就會導致許多高校、甚至是老校區(qū)出現(xiàn)低度利用狀況。經(jīng)分析，前者的主要原因主要是學校內(nèi)不可建設(shè)用地面積較大，如校區(qū)內(nèi)的歷史遺跡點、大面積水體、山體、文物保護區(qū)等，導致人均實際用地指標較小。

此外，通過此次評價工作的具體實施，發(fā)現(xiàn)評價指標體系過于復(fù)雜[5]，且指標涉及內(nèi)容太多，部分指標（商業(yè)功能區(qū)的單位用地營業(yè)額、從業(yè)職工數(shù)等相關(guān)的人口和經(jīng)濟指標等）獲取難度較大，影響評價工作的順利開展。

2.4 土地利用狀況類型劃分

按照工作要求，對不同類型功能區(qū)土地利用集約度進行分值區(qū)段劃分，確定過度利用、集約利用、中度利用、低度利用四種類型的標準，要求判定為集約利用類型的，土地利用集約度不宜小于80分；判定為中度利用類型的，土地利用集約度不宜小于60分。這種類似“一刀切”的標準導致部分參評城市在類型劃分時很被動，達不到相關(guān)標準值也只能按標準最低值確定，無法真實反映當?shù)赜玫貭顩r。

經(jīng)分析，部分參評城市社會經(jīng)濟發(fā)展和用地狀況確實不理想，大多數(shù)功能區(qū)的集約度分值較低，在采用總分頻率曲線圖法選擇頻率曲線波谷處作為分值區(qū)段的分界點時，拐點值達不到劃分標準要求。

3、措施和建議

為了提高城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用評價工作科學性和可行性，能夠切實反映城市用地節(jié)約集約利用實際水平，提升成果應(yīng)用價值，真正將成果研究轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力，指導城市科學發(fā)展，筆者提出一些措施和建議來解決上述問題。

3.1 調(diào)整評價范圍，切實反映城市用地水平

為了能夠切實反映城市用地水平，建議不再考慮土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)規(guī)模邊界，直接將評價范圍界定為土地利用總體規(guī)劃中心城區(qū)范圍內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地，不再剔除不符合規(guī)劃的現(xiàn)狀建設(shè)用地，客觀評價出城區(qū)所有現(xiàn)狀建設(shè)用地的節(jié)約集約利用狀況，為下一步挖潛改造提供更準確的參考和依據(jù)。

3.2 及時調(diào)整城市總體規(guī)劃，提升功能區(qū)劃分準確性

在功能區(qū)劃分的實際工作中，大多數(shù)參評城市采用了與評價時點相比現(xiàn)勢性較差的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果，結(jié)合評價時點的遙感影像識讀與加大實地調(diào)查工作等方式，以確保功能區(qū)劃的科學、可靠與操作可行。但是絕大多數(shù)參評城市的城市總體規(guī)劃成果時間較早，遠遠不能反映城市發(fā)展進程。建議按照城市發(fā)展進程，及時調(diào)整城市總體規(guī)劃，使其能夠真正反映城市未來發(fā)展空間和布局，提升功能區(qū)劃分的準確性。

3.3 優(yōu)化評價指標體系，提高評價成果質(zhì)量

在評價指標體系制定時，應(yīng)重點分析評價對象特點，根據(jù)實際情況科學、合理確定評價指標體系。通過評價工作，建議將單位用地服務(wù)學生數(shù)指標調(diào)整為單位可建設(shè)用地服務(wù)學生數(shù)指標，使評價數(shù)據(jù)更加準確；同時建議在今后評價工作開展時，適度簡化評價指標體系，對于難以獲取數(shù)據(jù)或者不具合法數(shù)據(jù)的相關(guān)指標予以剔除，適當增加生態(tài)環(huán)境指標，使評價工作更具可操作性，評價指標體系更加全面，評價結(jié)果更加客觀。

3.4 因地制宜，合理確定土地利用狀況類型劃分標準

由于全省各參評城市經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不同，其各類型功能區(qū)的評價指標標準不一，省會城市優(yōu)于一般城市，沿海城市普遍優(yōu)于內(nèi)陸城市，采用“一刀切”的方式劃分土地利用狀況類型不能切實反映參評城市各類型功能區(qū)的用地水平。建議允許各參評城市根據(jù)自身發(fā)展實際，合理確定土地利用狀況類型劃分標準，從而有的放矢，對功能區(qū)的挖潛改造提出更加具體、符合實際的措施和建議。

總結(jié)：

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作是繼開發(fā)區(qū)之后一項全新的工作，為了全面掌握城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況，促進土地節(jié)約集約利用，為城市節(jié)約集約用地評價考核制度、存量挖潛和低效用地再開發(fā)、建設(shè)用地供應(yīng)管理及市場調(diào)控、規(guī)劃管控及土地計劃調(diào)控及用地政策研究和制定提供重要依據(jù)。本研究對該項評價工作做了全面研究，從評價工作地域劃定、功能區(qū)劃分、評價指標體系制定和潛力分區(qū)等4個方面總結(jié)出了一些較為突出的問題，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應(yīng)對措施和建議。

[1]肖周燕，王慶娟.我國特大城市的功能布局與人口疏解研究—以北京為例[J].人口學刊，2015，37（1）：5-14.

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[3]呂曉，黃賢金，鐘太洋等.土地利用規(guī)劃對建設(shè)用地擴張的管控效果分析—基于一致性與有效性的復(fù)合視角[J].自然資源學報，2015，30（2）：177-187.

[4]樊杰.中國主體功能區(qū)劃方案[J].地理學報，2015，70（2）：186-201.

[5]張勇，朱偉亞，劉炳良等.開發(fā)區(qū)土地利用評價指標體系演替及優(yōu)化建議[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2016，18（4）：17-21.