新時代租購并舉之下的住房建設用地供地模式探討

文/肖文魁 陜西省土地工程建設集團有限責任公司渭北分公司 陜西西安 710075

住房問題是關系到全體人民切身利益的重大民生問題。黨的十九大報告做出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”這一重大歷史判斷。要想生活好，住房少不了。近年來房子問題越炒越熱，已經成為了黨中央重點關注和解決的民生問題。十九大報告指出[1]：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這一提法，為未來房地產市場奠定了基調，也為我國住房制度建設提出了新的要求和最終目標。房地產行業，房與地是分不開的，多主體供給、多渠道保障不單單指房，關鍵在地。基于此，本文就目前我國的土地供地市場情況進行分析，針對如何才能貫徹落實租購并舉提出相應對策建議。

1、建設用地供地市場模式

我國在新中國成立以后，在全國范圍內實行了徹底的土地改革，逐步形成了中國土地的社會主義公有制，也就是國有土地及集體土地[2]。目前，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，憲法規定的礦藏、水流及森林等歸國家所有。住房建設用地供應主要來源于城市土地及農村土地，城市土地通過一級市場或者二級市場供應給土地需求者，農村土地主要為宅基地及集體經營性建設用地。

1.1 土地一級市場

土地一級市場，即土地使用權出讓市場。政府部門采用計劃與市場相結合的方式，以劃撥或者出讓的方式將土地使用權讓渡出去[3]。對于國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，國家機關、團體、學校及公私合營企業使用國有土地的一般采用無償劃撥的方式提供土地使用權。因為土地出讓市場關系著土地所有者及土地使用者的權、責、利，為了避免人為操作等不規范因素，對于房地產開發等經營性建設用地，基本不采用協議出讓的方式，主要通過招標、拍賣及掛牌出讓的方式對城鎮國有土地或者集體土地征收為國有土地進行供給。

1.2 土地二級市場

土地二級市場，即土地使用權出讓后的再交易，土地使用者將達到規定、可以交易的土地使用權，進入流通領域進行交易的市場[4]。土地二級市場是土地使用權的再轉讓，反映的是土地使用者之間的關系，其交易類型多種多樣，主要為轉讓、抵押和租賃等。土地二級市場是建設用地再配置的主要手段，對于促進土地流轉，防止建設用地閑置具有重要作用。

1.3 農村集體建設用地市場

農村集體建設用地是指農村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地[5]。主要包括宅基地、公益性公共設施用地和集體經營性用地。宅基地具有一定的福利性質，是農民用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，是無償或者廉價取得的無限期的住房用地。因此，宅基地交易具有一定的局限性，只能在本集體經濟組織成員之間流轉，且只能建造作為生活起居的自用住房。農民對于宅基地只有使用權，農村宅基地目前還不能上市交易，農村房屋轉讓可操作性也不高。集體公益性用地主要指農村發展公益性事業占用的建設用地，如村委會、健身設施、集體管理用房、養老設施、道路等。農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地。目前，農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，可以出讓、租賃、入股。

2、供地市場在多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度下存在的不足分析

2.1 土地一級市場存在的不足

我國土地供應雙軌制在一定程度上抑制了土地的多主體供給[6]。目前，土地一級市場一般由當地政府部門壟斷，土地供應雙軌制就是一塊土地可以通過兩種方法讓渡土地使用權，一種是政府部門主導的將國有土地無償劃撥給使用單位；另外一種是通過市場化手段將國有土地通過招標、拍賣、掛牌三種方式賣給使用單位。

第一種方式常常由于缺乏后期監管很容易造成建設用地閑置，浪費建設用地指標；更重要的是無償劃撥容易滋生腐敗，許多經營性的盈利項目打著公益項目的旗號進行隨意劃撥，損害了公平的土地市場環境，造成國有資產損失。第二種方式由于政府對土地供地指標及土地使用權讓渡方式的壟斷，政府部門在某種程度上更像是企業資本家，通過對供地指標和地價的控制，在價高者得的招拍掛出讓形式下，由于房地產開發商缺乏對地價及供需信息的了解，信息的不對稱容易導致房地產開發商競價的不合理性，致使土地市場價格偏離或者脫離了土地資產的價值，“地王”頻現。而政府卻能在這種供地形式下收獲巨大的財政收入，獲得更高的GDP增長，政府為了追求更好的政績，以土地資源作為其財政收入的主要來源，導致資源配置失衡，地產開發商為了獲得收益，只能提高房價，最終由人民買單[7]。

2.2 土地二級市場存在的不足

土地二級市場雖然交易類型較多，與一級市場相比，二級市場較為自由，但是由于缺乏交易渠道，往往是自發進行交易，信息公開透明程度及市場競爭不充分[8]。二級市場土地使用權轉讓需要交納多種土地稅負，進一步提高了土地流轉的成本，容易導致二級市場流通不暢，造成建設用地資源閑置浪費。與一級市場土地開發儲備相比，二級市場占有率很小，但是由于流通不暢，造成一級市場供地壓力增大，引發高地價的風險。最后，二級市場監管難度極大，一些開發商或者土地轉讓者，為了獲得土地轉讓收益，私自將一些享受政府優惠或者政府劃撥的以及具有其他限制條件的土地轉讓，造成國有土地資產的流失。

2.3 農村集體建設用市場地存在的不足

2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，其中就指出要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。從決定中可以看出這是有條件的，一是它是集體的經營性建設用地，并不是集體的所有的建設用地。二是符合規劃，即使取得土地使用權，要建設什么也要符合規劃。三是用途管制，允許入市的只是農村集體經營性建設用地，必須在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體的經營性建設用地才可以出讓、租賃、入股。此外，農村建設用地自由入市，也要確權、確地，規范公開的市場操作，不能無證轉讓。

隨著經濟發展和城市化進程的加快，農村集體建設用地的資產性質逐漸顯現出來，以出讓、轉讓（含土地使用權作價出資、入股、聯營、兼并和置換等）、出租和抵押等形式自發流轉其使用權的行為屢有發生，在數量和規模上有不斷擴大的趨勢。目前，農村集體經營性建設用地市場仍處于試點階段，法律制度等保障性措施還不完善。農村集體經營性建設用地入市，政府壟斷的土地一級市場利益受到巨大影響，農村集體經營性建設用地的實際控制權及話語權依然掌握在基層政府及村委會領導手中，會出現一些不符合規劃和用途管制的土地使用權流轉行為。此外，由于農村集體經營性建設用地產權不明確，導致農民的經濟利益得不到保障，甚至引發貪污腐敗，造成集體經濟損失。

農村宅基地是對農民住房的一種福利保障。近年來，隨著城市化進程加快，越來越多的農民進城落戶或者通過一些移民搬遷政策得以入住城市，農村住房和農村宅基地閑置現象十分普遍。但是由于我國《土地管理法》明確規定，禁止農村宅基地買賣，農村宅基地只能在本集體經濟組織成員間進行流轉，因此，農村宅基地市場尚未真正建立起來，造成了大量宅基地閑置浪費，農村宅基地只有通過征收為國有后才能進入市場，但是在征收過程中，農民的一些補償很難落實，農民的利益收到較大損害，引發強征等一系列社會矛盾。

3、新時代住房建設用地供地模式探討

中國已經進入新時代，房地產經濟發展勢頭依然不減，房價高、買房難的問題越來越突出，這與建設用地供地模式不合理關系密切。目前，在房地產市場上，總供給與總需求結構不協調的狀況也很明顯。2016年，中央對供給側結構性改革提出了新的要求，全年主要圍繞著“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”幾個方面積極推進供給側改革[9]。提高有效供給是中國經濟持續增長及社會經濟轉型的核心問題。土地作為最重要的生產要素，尤其是建設用地，隨著我國城市化的不斷深入，建設用地供給側改革效率影響著土地使用率，對國民經濟健康發展有重要作用。

3.1 完善土地供應機制

完善土地供應制度，打破政府壟斷土地一級市場的局面，探索實行多樣化、差別化的土地供應方式[10]。首先，嚴格限定劃撥用地范圍，完善國有土地有償使用制度。其次，明確用地出讓范圍，經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的用地以招拍掛方式供應，減少協議方式供應。再次，優化建設用地使用權作價出資機制，放開國有建設用地租賃市場。最后，完善土地市場機制，發揮好市場在土地資源配置中的決定性作用。建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，關鍵在建設用地供應形式，建設用地的性質決定了房屋性質。目前，以商品房銷售為主的購買市場以趨于穩定，房屋租賃市場、租售同權正在進行試點。建立房屋租房供給市場以政府保障性住房為主的供應模式，政府應逐步由發展型政府轉變為服務型政府，放棄對土地收益的壟斷，由經營土地轉向服務市場，進一步放開劃撥及出讓用地范圍，更多的采用置換、租賃、入股、互換等方式等推動租房市場建設用地的供應。租購并舉，房子可以租，土地也應放開租賃市場，慢慢轉變為租讓并舉的供地模式。國家縮小征地范圍，盡量由相應的集體組織主導進入市場。

3.2 完善土地市場體系

構建統一、開放、競爭、有序的土地市場體系[11]。完善土地市場體系對于優化配置土地資源具有保障作用，進一步促進土地供應及住房建設。目前，土地一般參照基準地價評估價格，但這反映的是土地的區位差異，不能真正反應供需及稀缺情況。只有開放競爭的土地交易市場，才能真正形成反應土地價值的土地價格。人們生產生活對于土地資源的需求千差萬別，現有的土地市場相對單一，不能滿足人們的需求，只有通過完善市場機制，運用市場原則才能滿足人們的需要。供需及稀缺程度決定土地價格，政府對地價的調控應通過調整土地的供應量來進行間接調控，而不能采取政府定價的辦法。此外，應開放集體土地入市條件，增加土地供應的一個渠道，通過完善法律制度來規范集體土地交易市場，以保障住房所需建設用地。

3.3 建設用地指標向保障性住房傾斜

我國的城市發展只占用了很少的土地，城市發展需要更多的土地，不是沒有更多的土地，受建設用地供應指標的影響，很多土地被控制著，沒有進入土地市場[12]。長期的“饑渴”式供地模式，尤其是大城市的建設用地供給數量不斷減少，從供給層面上來說，土地供不應求促進了房地產市場的火爆，導致了房價上漲。長期的供地指標短缺引發的房價上漲，有必要對我們傳統的建設用地指標供應模式的局限性進行改革。房地產供給性結構性改革的必要性和迫切性需要進一步探索建設用地指標的供應方式，通過農村建設用地及宅基地入市等改革，使建設用地指標向保障性住房傾斜，增加供地渠道和土地供給彈性，使全體人民住有所居。