職業教育混合所有制發展問題研究

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職業教育作為直接為經濟領域培養技能型應用人才和大國工匠后備人才的教育，對于提高社會生產率和人均GDP水平具有重要作用。與經濟領域混合所有制發展態勢相適應，職業教育混合所有制改革亟待推進。研究制約職業教育混合所有制發展深層次問題及其成因，探究職業教育混合所有制理論依據，提出相應對策建議，對推進職業教育混合所有制發展，具有重要的理論價值和實踐意義。

一、職業教育混合所有制已作為國家戰略

2014年5月2日，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，將“混合所有制”“股份制”引入職業教育領域，提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制。”[1]為各級政府舉辦的公有制職業院校與社會資本合作提供了政策支撐。

這種政府與社會資本合作的投資模式，經濟領域稱為Public-Private Partnership，簡稱PPP模式。由政府或其它公有機構與社會資本主體通過項目投融資協議形式，明確項目參與方權利義務，優勢互補，利益共享，增加優質公共服務，滿足社會需求。正規PPP融資模式1992年出現在英國，隨后得到經濟學界和政府管理者的普遍認同，并在醫療衛生和教育等公共服務領域迅速普及。據來自英國的統計，75%的政府管理者認為PPP模式可節省項目支出17%，且80%的項目可如期實現，質量達到或超過預期。

我國經濟領域PPP模式始于21世紀初，各級政府為了推進基礎設施項目建設，出資成立投融資公司，作為政府融資、建設經營、債務償還平臺，為企業法人、公共領域項目建設提供服務。同期，職業教育領域PPP模式亦有先行實踐正在探索，發展前景廣闊。

2017年1月18日，國務院發布《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》提到，“推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與教育基礎設施建設和運營管理、提供專業化服務。積極鼓勵公辦學校與民辦學校相互購買管理服務、教學資源、科研成果，探索舉辦混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”[2]

目前職業教育混合所有制改革主體，大體有院校整體、二級學院、生產性實訓基地（教學工廠）三種，分為改制、新建、規范三類，形成多種模式。以院校整體為例，即有以下情形：一是公辦職業院校吸收國有、集體、私有、外資等多種所有制企業資本，改制為混合所有制院校；二是政府或公辦職業院校聯合社會資本，新建混合所有制院校；三是政府或公辦職業院校投資民辦院校，形成混合所有制院校。上述探索對于鼓勵社會力量興辦職業教育，促進投資多元，優化資源配置，發揮了重要示范引導作用。

二、職業教育混合所有制發展問題與成因

（一）職業教育混合所有制發展的問題

1.高職教育發展較快，財政投入不足，學費偏高。上世紀末，我國高職教育擴張迅速。1999年到2004年，高職院校占全國高等教育院校比例達到60.5%；高職教育在校生占全國高等教育在校生比例達到44.7%；高職教育招生占全國高等教育招生比例達到53.1%。截至2017年5月31日，全國高職院校共有1388所，占全國高校總數比例為47.6%，其中公辦高職院校1068所，占全國高職院校比例為77%；民辦高職院校320所，占全國高職院校比例為23%[3]。

全國高職教育快速發展初期，教育主管部門采取“三改一補”、“雙新”政策，利用現有教育資源扶持高職教育發展。財政撥款實行“專項補助”新模式。普通大學設立的高職院校，地方財政一般不單獨劃撥經費；聯合辦學或民辦高職院校，自行籌措補充經費[4]。“三改一補”改建的高職院校，為達到國家規定高職院校設置標準，異地拆遷建校，自行貸款，自行還貸，經費短缺壓力大。

2014年，財政部、教育部頒布《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》，要求到2017年，各地高職院校年生均財政撥款水平應與本科院校標準一致，不低于12000元。但據上海市教科院主編的《2017中國高等職業教育質量年度報告》披露，2016年，全國990所獨立設置的公辦高職院校中，生均撥款低于12000元的院校超過60%。其中，低于6000元的133所，以地級市舉辦院校為主；低于3000元的74所，大多是行業企業舉辦的院校[5]。生均財政撥款水平偏低，長期影響辦學效益，無法形成穩定可持續的制度安排，也很難吸引社會資本的投入。

職業教育財政投入不足，不僅包括高職教育，也包括中職教育。有研究證實，經以職業教育與普通教育及各級各類教育比較，“十一五”至“十二五”期間，全國中等職業教育財政投入狀況是，教育經費總收入、公共財政預算撥款增長、生均公共財政預算事業費與公用費支出年遞增率、財政預算內事業費支出個人部分和所占比例均偏低，而學雜費收入占總收入比例則偏高[6]。生均經費撥款標準，是最能夠體現財政撥款水平的指標。提高職業教育生均經費撥款標準，除了提高各級政府撥款水平，還要調動行業企業參與職業教育混合所有制改革的內生動力。

學費標準偏高是高職教育經費不足的反映。1999年高職教育一般專業年均學費5000元，特殊專業5500元，藝術類專業8000元[7]。當年普通高校年均學費2769元[8]。2017年北京某著名大學本科學費，文、理科試驗班5300元，一般專業5000元[9]。2018年上海某著名大學大部分本科學費預收標準5000-6500元[10]。學費偏高制約學生選擇高職院校的意愿，特別是家庭收入較低或中西部偏遠地區生源，影響高職院校招生。

2.學校投資主體單一，辦學成本高，融資難。公辦高職院校投資主要是地方財政。2006年新一輪工資制度改革，公辦高職院校推行崗位工資、薪級工資和績效工資，總額大幅增長，機制不斷成熟，院校自有師資和兼職教師人力資源成本不斷升高，后勤服務社會化成本隨之提高，辦學成本的增量，主要依賴財政補助或學校舉辦方（行業企業）補充經費解決。

伴隨中國經濟快速發展和社會資本大幅提高，校內外人員自有資金數量大、分布廣，有投資職業教育的愿望。發展職業教育混合所有制，構建“股份制”“集團辦學”“校企合作”“工學結合”等辦學新形式，實現職業教育辦學主體多元化，可以促進社會資本脫虛向實，化債為股，保值增值。對那些因擴建、遷址新建，財政經費明顯短缺的公辦高職院校，極具雪中送炭的創新性。

早有研究指出，允許高職院校教職員工參股、持股，較短時間為學校融聚了部分資金，在舉辦者、管理者、執行者之間建立制衡機制，調動了校內外社會資金投入職業院校辦學的積極性，緩解了學校投入嚴重不足的矛盾[11]。多數生均撥款不達標的高職院校，理應率先引進社會資本進行混合所有制改革，但實踐中一些高職院校或二級學院股份制改革遭到否定或阻止，職業教育混合所有制改革面臨諸多阻力，舉步維艱。

3.地方政府認識不到位，缺乏強有力的政策引導。職業教育資源供給不足是我國社會主義初級階段教育財政總量短缺和結構性失衡的綜合反映，引導社會資本進入職業教育領域，發揮市場在準公共產品配置的調節作用是一種必然選擇。有的地方政府對混合所有制職業教育在地方和區域經濟支撐和服務作用認識不到位，缺乏吸引鼓勵社會資本參與職業教育改革強有力的政策引導。

快速發展背景下，由“三改一補”形成的公辦高職院校，原有校園占地面積、生均教學用房等基礎設施距國家規定高職院校設置標準差距較大，為在籌建期或建校后首輪人才培養水平評估前達到設置標準，紛紛自籌貸款、擴建或異地選址建新校區，結果選址偏遠、校舍建設標準低、自主還貸、運行成本高，后續投資匱乏。這是高職院校尋求多元化投資，探索混合所有制的內生動力。高職院校資產負債率高、回報價值低，限制了社會資產參與職業教育混合所有制的吸引力。

（二）職業教育混合所有制發展問題成因

課題組問卷調查和實地走訪發現，職業院校混合所有制面臨的阻力成因，主要來自以下幾方面：

1．法律政策缺失。從現有相關法律看，1995年9月1日起施行的《中華人民共和國教育法》、1996年9月1日起施行的《中華人民共和國職業教育法》、2016年6月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》、2017年9月1日起施行的《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律，均沒有職業教育混合所有制法律條款。

公辦職業教育混合所有制法律政策保障的核心，一是公辦職業院校傳統的政策保障能否延用？二是社會投資方收益以及在學校重大事項決策、辦學收益、財務審計、行政監督等權益能否得到保障。決定社會資本是否投向混合所有制職業院校最根本問題，是投資保障和收益保障法律問題。全國人民代表大會教科文衛委員會2016年的一份調查指出，投資興辦教育的機構或個人出于純公益目的占10%，另90%兼有盈利回報目的。新東方俞敏洪在2016年全國兩會期間講，不少想投資教育的人，最終都因產權不明、定位不清而放棄，社會力量參與投資辦學積極性受到壓抑。新修改的《中華人民共和國民辦教育促進法》規定，非義務教育階段設立營利性民辦學校。民辦教育實行營利性和非營利性分類管理。公辦職業教育混合所有制院校的社會資本主體，是否可以參照民辦教育投資主體享有相關權利義務，尚缺乏明確的法律政策。

2.參與各方信心不足。一是地方政府信心不足。公辦職業教育舉辦者地方政府雖有吸引社會資本投資公辦職業教育緩解財政不足的愿望，但對社會資本進入后，國有資產監管、不同投資方協調、普遍性問題的制度安排和政策措施制定與施行等衍生職責有所遲疑，缺乏主動性。二是企業、個人信心不足。熱心職業教育混合所有制改革的社會資本稀缺。公有制企業地位優越，資金雄厚，大多經歷過企業辦學的磨難，行業或區域領先企業愿意與985、211高校合作，鮮有再涉足職業教育投資辦學案例。民營私人企業、個人，擔心資金投入公辦職業院校，法律權益和投資收益得不到保障，意見得不到尊重，投資意愿不強。三是公辦職業院校信心不足。雖然面臨財政撥款少、生均經費標準偏低、辦學條件差、負債運行的窘境，但如果整體推進混合所有制改革，新的治理制度必然觸及原有權利分配和利益格局，人員的行政級別、事業身份、財政撥款、工資福利、專業技術評聘、管理機制、工作方式乃至生活方式均可能改變，調動教職工參與改革工作量大、難度高、投資方退出風險等，都影響院校及教職員工改革的信心。

課題組赴杭州某職業技術學院調研了解到，該校混合所有制二級學院由職業技術學院、二級學院教職工和合作企業三方組成，組建初期，混合所有制二級學院擁有一定的財權、事權，可以根據辦學情況給予教職工獎勵，向投資方適度提供合理回報，調動了教職工和合作企業推動二級學院教學改革的積極性。但后來相關權力被學校收回，辦學收益由學院統籌，混合所有制二級學院辦學積極性受到一定影響。

3.產值評估專業性強，操作難度大。公辦職業院校擁有校舍、國有土地使用權等固定資產和教學儀器設備、辦學資質、學校品牌、技術專利、專業資源、師資隊伍、校風學風教風、公辦背景以及政府財政投入等非固定資產，混合所有制改革后，新投資主體的投入資產也可能包含金融資產、技術專利、品牌價值等有形無形資產，產權價值評估難度大。

公辦職業院校產權類型復雜，混合所有制改革涉及到產權投入、增資、結構調整、權益轉讓、退出損益等，需要政府部門、會計、審計、法律等第三方服務機構介入，專業性政策性強，對機構和專業人員素質要求高，產值評估是職業教育混合所有制進入深水區必然涉及的問題，法律存在盲區，操作難度大，這是造成職業教育混合所有制發展緩慢的重要因素。

三、職業教育混合所有制發展理論研究

（一）職業教育混合所有制內涵

所有制，指人們對有形或無形資產的占有形式，是所有者行使所有權活動的社會行為規范。混合所有制是制度創新層面的所有權組合方式，是公有制和非公有制混合的經濟體，資本所有權與勞動者權益結合形成了混合所有權。

職業教育混合所有制實質是職業教育投資主體多元化。宏觀上指國家或地區職業教育公有主體，改革為公有與非公有共同主體；微觀上指職業院校結合個人、民營、外資，形成多元產權結構。

職業教育混合所有制，是我國經濟領域混合所有制變革向職業教育領域擴展的結果，也是改革開放以來職業教育辦學體制改革向縱深發展的必然。

（二）職業教育混合所有制理論溯源

職業教育混合所有制理論淵源，可以追溯到馬克思主義關于過渡時期所有制公私混合的論斷、毛澤東關于人民共和國主要經濟成分的論述，這些理論揭示了人類社會由資本主義轉變為共產主義漫長過渡時期，公有制實現形式是公私混合的科學真理，也是職業教育混合所有制發展理論精髓和理論源泉。

1.馬克思主義關于過渡時期所有制公私混合的論斷。馬克思在《哥達綱領批判》提出，隨著社會生產力發展水平和生產社會化程度不斷提高，逐步加劇與生產資料私人占有的矛盾，唯一的出路就是以生產資料的公有制代替資本主義的私有制。

馬克思主義認為，人類社會由資本主義轉變為共產主義過渡時期，所有制結構必然是公私混合，經濟體制必然是計劃和市場共存，分配關系必然是按資分配與按勞分配并存的[12]。馬克思主義認為，這一過渡時期既不屬于資本主義，也不屬于社會主義，而是一個非此非彼、由資本主義轉變為共產主義的中介環節。

馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》里提出的改革辦法是，“沒收資本家的生產資料歸國家所有”。

2.毛澤東關于人民共和國主要經濟成分的論述。毛澤東根據馬克思主義原理，結合我國實際，對多種所有制并存做過精辟論述。毛澤東在《蘇聯政治經濟學教科書》中提出，社會主義可以分為兩個階段，第一階段是不發達的社會主義，第二階段是比較發達的社會主義。后一階段可能比前一階段更長[13]。

毛澤東1940年在《新民主主義論》中指出：“大銀行、大工業、大商業，歸這個共和國所有。”“無產階級領導的新民主主義共和國的國營經濟是社會主義的性質，是整個國民經濟的領導力量，但這個共和國并不沒收其他資本主義的私有財產，不禁止‘不能操縱國計民生’的資本主義生產的發展，這是因為中國經濟還十分落后的緣故”。毛澤東1945年在《論聯合政府》中提出，現階段中國的經濟，必須由國家經營、私人經營和合作經營三者組成[14]。

毛澤東1949年在黨的七屆二中全會報告提出，沒收中國官僚資產階級資本歸人民共和國所有，使國營經濟成為領導成分。在革命勝利后一個相當長時期內，要盡可能地利用城鄉私人資本主義的積極性，以利于國民經濟向前發展。必須逐步而又積極地引導占國民經濟總產值百分之九十分散的個體農業經濟和手工業經濟向著現代化和集體化的方向發展。國營經濟是社會主義性質的，合作社經濟是半社會主義性質的，加上私人資本主義，加上個體經濟，加上國家私人合作的國家資本主義經濟，這些就是人民共和國的幾種主要經濟成分，構成新民主主義經濟形態”[15]。

（三）職業教育混合所有制理論雛形

職業教育混合所有制投資聚集了政府和行業、職業院校和個人、民營企業、外資企業等多元主體，對職業院校注入不僅是投資，還有相關資源及對職業院校的社會需求，對促進職業院校工學結合校企合作，推進現代學徒制，設立校中企、企中校，實現招生即招工、招工即招生的深度校企融合，有著重要的催化促進作用。

職業教育混合所有制理論雛形，體現在黃炎培大職教理論。黃炎培是中國近代職業教育奠基人和集大成者。1915年至1917年間，他考察了美國25座城市的各類學校，與工商界、教育界人士廣泛交流。1917年1月，又考察日本、菲律賓、東南亞、朝鮮的教育。他認為，當代中國最困難的是國民生計。普通教育要徹底改良為職業教育[12]。同年5月，他提出“大職業教育主義”理論。1918年，他多方奔走，籌集經費，在上海建成中華職業學校，收費低廉，配合課程開設木工、鐵工、琺瑯、鈕扣四個工廠，供學生實習，制造產品出售，彌補學校經費。

黃炎培“大職業教育主義”理論核心是：職業教育辦學社會化；職業教育課程面向社會需要；職業教育工作者要主動與職業界溝通聯絡。該理論主張面向社會自主辦學，實現“校企合作、校校合作，實驗設備和科研基地共享”，靈活多樣設置專業，“做學合一”。該理論匯聚了中西職業教育精華，是黃炎培三十多年職業教育實踐結晶，也是中國近現代職業教育混合所有制理念雛形，至今仍具有現實意義[16]。

四、職業教育混合所有制發展對策建議

基于對發展職業教育混合所有制理論與實踐的研究分析可見，職業教育混合所有制是我國社會主義初級階段職業教育公有制的實現形式之一，雖然困難重重，但政府、職業院校和社會各界仍需持之以恒。現提出如下對策建議：

（一）充分認識職業教育混合所有制地位作用

據世界銀行2017年7月5日公布的數據，2016年全球各國/地區GDP排名：美國185691.00億美元，排名第一；中國大陸111991.45億美元，排名第二。2016年全球各國/人均GDP排名：美國57467美元，排名第十；中國大陸8123美元，排名七十。若以2010年不變價格算，2016年人均GDP，美國是中國的7.6倍。預測，2027年，中國人均GDP約為13000美元，初步達到發達國家（高收入國家）下限，距離發達國家人均GDP 4萬美元平均水平，還有較大差距[17]。

美籍著名經濟學家泰勒在清華大學經管學院所作的“創新與中國經濟發展：創新如何助力中國積累全球經驗”演講，通過數據對比論述教育對于經濟增長的重要性。他指出，一個國家或地區居民受教育總體水平與人均GDP呈正相關，受教育程度總體水平越高，人均GDP就越高[18]。

我國人口眾多，教育規模居于全球首位，但高中階段毛入學率低于發達國家近10個百分點，高等教育毛入學率低于發達國家30多個百分點。勞動年齡人口（人力資源存量）平均受教育年限10.4年，新增勞動力（人力資源增量）平均受教育年限13.3年，與發達國家差距較大。

目前，千行百業轉型升級，創造創型人才、技術技能型人才和大國工匠、文化遺產傳人等人力資源匱乏，黨的十九大報告確定了“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”“支持和規范社會力量”“使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育”的工作任務。公辦職業教育混合所有制是職業教育放大國有資本功能，增強國有資本活力，提高國有資本控制力影響力，增強職業教育競爭力的有效途徑和必然選擇。

各級政府應充分認識發展職業教育混合所有制對經濟社會發展的支撐服務作用，統籌規劃，將其作為關系地區經濟建設、城市化進程、勞動力人口素質提升和社會保障可持續發展的大事來抓。

實踐領域已有成熟經驗可借鑒，如山東省濰坊市。2010年該市市委、市政府率先提出公辦院校與民辦院校合辦股份制院校，2011年爭取省政府支持，設立混合所有制山東海事職業學院，2013年出臺《關于進一步加快發展民辦教育發展的意見》“鼓勵發展混合制民辦教育”，2016年政府工作報告寫入“開展職業教育混合所有制試點，支持各類企業和境外機構興辦、參股、合辦職業教育”。截至2018年初，有6所院校成為省級職業院校混合所有制改革試點，新建了3所混合所有制二級學院，正在籌建1所混合所有制應用型本科大學和2所混合所有制高職院校，引進社會資本對1所公辦高職院校進行了混合所有制改革，濰坊作為國家職業教育創新發展試驗區，已形成了地域性集群式改革創新效應，對地區和周邊區域的輻射影響日益彰顯。

（二）制定完善發展職業教育混合所有制法律政策

建議對1996年9月1日起施行的 《中華人民共和國職業教育法》加以修訂，把職業教育混合所有制原則、實施、保障條件等加以界定。制定職業教育混合所有制“專項法”及配套“單行法”，制定《混合所有制職業院校辦學指導意見》等指導性文件。各地方政府制定實施細則，對公辦職業教育混合所有制院校辦學條件、財政性經費投入、教師事業編身份和福利待遇提出保障，強化“招生即招工，招工即招生、入校即入廠、畢業即就業”優勢，賦予公辦職業教育混合所有制院校與公有制院校同等權力。建立各投資主體進入、退出機制。明確企業投入混合所有制職業院校資本，隨著辦學可以轉讓，但不可以收回的法律原則。

（三）強化各級政府對職業教育混合所有制的扶持和監督

有條件的地區可以選擇一些院校先行試點，對混合所有制職業院校與公辦職業院校給予生均經費撥款、獎學金、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等同等政策支持，同時在專項經費、政府購買服務、社會資本投入稅費減免等方面出臺激勵政策，給予政策扶持和引導。依照“法無禁止皆可為”原則，建立社會資本進入職業教育“負面清單制度”，鼓勵發展“正面清單”，明確不同所有制資本“混合”融通規則，明確國有資本及其特定資產的評價標準。

政府部門可建立職業教育混合所有制院校辦學水平和辦學效益評價制度，構建評價指標體系，實行合作期內全程、全方位評價，建立相應獎懲制度，嚴罰重獎。

政府搭建PPP投融資平臺，為公辦混合所有制職業教育基礎設施項目建設提供投融資、經營管理、債務償還等優質服務。

（四）構建職業教育混合所有制長效機制

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。該決定原則上應當適用職業教育混合所有制。

2015年7月，國家發展和改革委員會等六部委頒發《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》提出，公用事業特許經營范疇下的公共產品或服務項目“最長不超過30年”。職業教育混合所有制核心利益是學生發展，辦學效益、投資者利益需要較長時間才能彰顯，混合經營允許在30年以內，并以定向購買服務、專項獎勵、逐年按比例減免稅或退稅、按比例取得合理回報等措施，穩定投資者信心，有效融資。

參照2016年8月2日國務院國有資產監管會、財政部、中國證監會聯合印發的《國有控股混合所有制企業員工持股試點意見》精神，鼓勵混合所有制職業院校符合條件員工以貨幣出資參與投資，對院校事業發展有直接或較大影響的教育教學科研管理關鍵崗位人員，可以試行貨幣出資與非貨幣出資相結合的期權性投資份額。鼓勵員工以教學科研成果、發明專利等知識產權入股。

教職員工持股秉持分散原則，總量原則上不高于學院總股本15%-30%，單一員工持股比例原則上不高于學院總股本的0.5%-1%，根據院校資產總量確定。教職員工投資成為股東后，與國有股東和其他股東享有同等權益。如果教職員工持股采用優先股形式，則按照優先股相關規則，放棄相關權利，取得穩定的股息收入，并可申請由學校贖回相關股份。在決定吸納教職員工股份時，要對員工持股條件、持股方式、比例限額、股價、出資方式、資金歸集時間、股份類型、股權分紅、股權管理、股權流轉和退出方式等做出明確約定。

（五）完善職業教育混合所有制院校法人治理

公辦職業院校引入社會資本改制為職業教育混合所有制院校，要加強頂層設計，制定好學校章程，強化體制機制和制度建設；約定不同性質資產融合規則，明晰產權關系、參與收益資產及收益份額，強化資本運作監管。建立股東大會、董事會、監事會、教職工代表大會、校務委員會、學術委員會、專業建設委員會制度和議事決策規則，構建法人治理結構和管理體系，加強黨的領導。混合所有制院校管理運營團隊按照學校章程程序聘任考核，建立第三方評價、監督、審計機制，形成公共監督機制。政府引導職業教育社會組織搭建人力資源交流配置平臺，促進職業教育混合所有制管理人才和專業人才有序流動和持續性職業發展。