美國推行三大國際合作機(jī)制的成敗

徐奇淵

雖然中國“一帶一路”倡議和美國主導(dǎo)的三大國際合作機(jī)制根本不同，但不妨從中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

在國際游戲規(guī)則中，美國數(shù)百年的長袖善舞，對中國有諸多啟示和警示。雖然中國“一帶一路”倡議和美國主導(dǎo)的三大國際合作機(jī)制有著根本不同，但并不妨礙從中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。為此，本文選取了美國主導(dǎo)的三個(gè)標(biāo)志性跨區(qū)域合作機(jī)制以作分析——二戰(zhàn)后的馬歇爾計(jì)劃、新世紀(jì)的“新絲綢之路”計(jì)劃以及奧巴馬時(shí)期的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）。

馬歇爾計(jì)劃：利益一致的有效組織

馬歇爾計(jì)劃，是二戰(zhàn)后美國對西歐國家進(jìn)行援助、協(xié)助重建的計(jì)劃。計(jì)劃實(shí)施期間，美國對歐洲提供了各類援助和貸款合計(jì)133億美元，推進(jìn)了歐洲經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的一體化發(fā)展，最終促成了歐洲經(jīng)濟(jì)新秩序，并對世界政治格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

美國發(fā)起成立歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（OEEC），是該計(jì)劃能夠成功的關(guān)鍵之一。

二戰(zhàn)后，歐洲各國間存在較高的貿(mào)易、關(guān)稅壁壘，市場分割程度較為嚴(yán)重。馬歇爾計(jì)劃強(qiáng)調(diào)，“歐洲作為一個(gè)整體”的復(fù)興是美國提供援助的條件。歐洲“經(jīng)濟(jì)一體化”有助于歐洲經(jīng)濟(jì)的自身造血功能，減輕美國經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至給美國帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，其也有助于大西洋聯(lián)盟自身的整合，使得美國有效掌握領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)對蘇聯(lián)和德國的“雙重遏制”。在此背景下，1948年美國發(fā)起成立了歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織，由16個(gè)歐洲國家組成，后又?jǐn)U容到非歐洲國家，并改名為經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）。同時(shí)，美國經(jīng)濟(jì)合作署（ECA）與歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行雙邊對接，具體負(fù)責(zé)馬歇爾計(jì)劃的落實(shí)、協(xié)調(diào)分配援助物資等。

歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織對配合馬歇爾計(jì)劃、整合歐洲經(jīng)濟(jì)起到了重要作用。例如，歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織的協(xié)調(diào)和努力促成了歐洲支付聯(lián)盟（EPU）在1950年9月成立。這一機(jī)構(gòu)促進(jìn)了歐洲與美國的自由貿(mào)易，同時(shí)也使得美元為本位的布雷頓森林體系在歐洲國家正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

在“一帶一路”沿線國家當(dāng)中，存在某些面臨碎片化、市場分割的國際區(qū)域。例如，在非洲、拉美的局部地區(qū)，存在市場分割、政策缺乏協(xié)調(diào)的問題，這在很大程度上制約地區(qū)的發(fā)展，也使外來援助、投資效率下降。在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的主題下，中國可先行推動(dòng)某些區(qū)域、次區(qū)域的市場整合。可以考慮依托“一帶一路”高峰論壇平臺(tái)，推動(dòng)有關(guān)各方圍繞構(gòu)建“一帶一路”合作與發(fā)展組織展開討論，不斷擴(kuò)大共識(shí)，穩(wěn)妥推進(jìn)多邊合作平臺(tái)的建設(shè)。

新絲綢之路計(jì)劃：敗在離心離德

“新絲綢之路”因失敗而被人淡忘。2011年7月，希拉里對外宣布“新絲綢之路”計(jì)劃，呼吁打造一條以阿富汗為核心，貫穿中亞至南亞的交通與貿(mào)易樞紐，并試圖建立一條由美國主導(dǎo)的“新絲綢之路”。同年10月，美國國務(wù)院向美國駐有關(guān)國家大使館發(fā)電報(bào)，要求將美國的中亞、南亞政策統(tǒng)一命名為“新絲綢之路”計(jì)劃，同時(shí)向伙伴國通報(bào)，該計(jì)劃正式成為美國官方政策。但是，美國“新絲綢之路”計(jì)劃中的眾多項(xiàng)目僅停留于紙面，沒有產(chǎn)生任何值得一提的成果，該計(jì)劃也因此淡出人們的視野。

“新絲綢之路”計(jì)劃失敗的原因是，美國過度強(qiáng)調(diào)自身的地緣政治戰(zhàn)略，忽視了各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、一體化的共同利益訴求，甚至將前述兩者的關(guān)系推向了對立。“新絲綢之路”計(jì)劃具有強(qiáng)烈的地緣戰(zhàn)略意圖，計(jì)劃雖然也希望推動(dòng)能源、基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，但其更重要的目的是削弱俄羅斯、中國和伊朗的影響，將中亞的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、外交及豐富的能源資源引向南方，并最終使其納入美國的戰(zhàn)略板塊，構(gòu)建一個(gè)由美國主導(dǎo)、排斥中俄的中南亞地緣經(jīng)濟(jì)板塊。

與上述戰(zhàn)略意圖相比，中亞、阿富汗和南亞的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展只是處于次要地位，是實(shí)現(xiàn)前述真正戰(zhàn)略意圖的手段。在排斥中俄等國的背景下，“新絲綢之路”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至與美國戰(zhàn)略意圖產(chǎn)生矛盾。

這種不尊重他國利益、僅考慮自身地緣戰(zhàn)略的計(jì)劃并未得到沿線國家的認(rèn)同。同時(shí)，公開排斥中國和俄羅斯兩國的參與，并挑撥中南亞國家和中俄的關(guān)系，導(dǎo)致“新絲綢之路”的道義感召力遭到削弱。

TPP：以潛在利益求同存異

TPP是美國實(shí)現(xiàn)重返亞太戰(zhàn)略的產(chǎn)物，旨在為美國制造商、農(nóng)場主、服務(wù)提供者及中小企業(yè)在亞太市場贏得競爭機(jī)會(huì)。其前身為跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（又稱 P4），由新西蘭、智利、新加坡和文萊4國發(fā)起。2008年，美國決定啟動(dòng)與P4的談判，之后澳大利亞、日本、馬來西亞、越南等國陸續(xù)加入。2009年11月，美國開始全方位主導(dǎo)談判，協(xié)定也更名為TPP。2016年2月，TPP取得實(shí)質(zhì)性突破，12個(gè)成員國簽署了協(xié)定。不過2017年1月，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，宣布美國退出TPP。目前，其余11國仍在進(jìn)行TPP相關(guān)談判，但未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

TPP可以說是基本失敗了，但其在推行過程中也不乏有啟發(fā)之處。

TPP各締約方之間歷史文化、發(fā)展水平差異甚大，而協(xié)定內(nèi)容的門檻相當(dāng)之高，即便如此，12國還是正式簽署了協(xié)定，這在當(dāng)時(shí)無疑大大超出了各界預(yù)期。

與現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制相比，TPP的第一個(gè)突出特征是成員國跨度大、差異大。例如，其成員國分布于亞洲、大洋洲、南美洲、北美洲，既包括美、日、澳等發(fā)達(dá)國家，也包括馬來西亞、越南、秘魯?shù)劝l(fā)展中國家。TPP的第二個(gè)特征是規(guī)則導(dǎo)向和高門檻，是“21世紀(jì)高水平國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則”。與多數(shù)自貿(mào)區(qū)不同，除了取消關(guān)稅外，TPP還要求成員國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工權(quán)利、環(huán)境保護(hù)、政府采購、國有企業(yè)、爭端解決機(jī)制等領(lǐng)域遵守相同的規(guī)則。

從TPP協(xié)定的內(nèi)容和談判方式來看，有兩方面的特點(diǎn)。

一是合作要強(qiáng)調(diào)多元化、開放包容的理念，但是無規(guī)矩不成方圓，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)立規(guī)則、定約束。

二是對合作議題進(jìn)行分類，基于單個(gè)或多個(gè)層面的議題進(jìn)行利益平衡。例如，TPP談判的眾多議題可分為三大類：傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)協(xié)定通常包含的13個(gè)議題，一般發(fā)展中國家（例如中國）自貿(mào)協(xié)定正在接受的9個(gè)新議題，以及一般發(fā)展中國家參與協(xié)定尚未涉及的6個(gè)新議題。

在美國主導(dǎo)下簽訂的TPP協(xié)定，很大程度上體現(xiàn)了美國的國家戰(zhàn)略利益。從其他發(fā)達(dá)國家來看，新議題領(lǐng)域設(shè)置了向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國內(nèi)法規(guī)看齊的規(guī)則，因此日本、澳大利亞等國家也推動(dòng)TPP協(xié)定的簽署，甚至在美國退出的情況下還在留守堅(jiān)持。從其他發(fā)展中國家來看，因?yàn)門PP在傳統(tǒng)議題領(lǐng)域?qū)嵤┹^WTO有更加自由便利的規(guī)則，而且加入TPP意味著發(fā)達(dá)國家更為巨大的市場和來自發(fā)達(dá)國家的大量外商投資，這些巨大的利益，推動(dòng)著各類成員國去接受較高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則體系。更重要的是，這些驅(qū)動(dòng)利益的基礎(chǔ)是基于共同理念設(shè)計(jì)的規(guī)則，并最終通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。endprint