土地權利、制度約束與中國發(fā)展
——劉守英教授著《中國土地問題調查》評介

張清勇

（中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872）

土地吐生萬物，陳列萬物。對人類來說，土地是不可或缺的，它是立身之地，是關鍵的生產(chǎn)要素，是國家的構成要素，是個人、家庭、企業(yè)乃至國家財富的重要載體，還是歷代很多人的信仰對象和精神寄托。早在春秋時期，管子就說，“地者，政之本也”。20世紀初，孫中山先生提倡平均地權，認為“土地問題能夠解決，民生問題便可以解決一半了”。1936年，毛澤東同志對訪問陜甘寧邊區(qū)的美國記者埃德加·斯諾說，“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國”，“誰能解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民”。進入21世紀之后，杜潤生先生于2002年9月、2005年12月接受記者采訪時都指出，中國最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民最大的問題是土地問題。可見，由古至今，土地問題一直是中國最重要的問題之一。

回顧改革開放40年來的歷程，可以清楚地看到土地在中國的發(fā)展過程中發(fā)揮著關鍵作用。改革源于農(nóng)村，而農(nóng)村改革的開端是以分田到戶、土地家庭承包經(jīng)營為核心內容的農(nóng)村土地制度變革，在這基礎上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的奇跡般增長，為農(nóng)村工業(yè)的大力發(fā)展和農(nóng)村勞動力的大規(guī)模轉移提供了條件。在改革開放的大背景下，廣大農(nóng)村在差不多免費的集體土地上發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的第二個奇跡，幫助中國走上漸進轉軌模式并低風險地實現(xiàn)了轉軌。而隨著城市土地有償使用制度改革的推進，各地政府發(fā)現(xiàn)，原本無償、無限期給用地者使用的土地可以成為重要的資產(chǎn)、財政收入的重要來源，還可以通過土地來推行特定的政策。于是，從20世紀90年代后期起，伴隨著分稅制財政體制改革、上海浦東開發(fā)的示范效應、房地產(chǎn)業(yè)被定為支柱產(chǎn)業(yè)、《土地管理法》修訂等一系列變化，各地先后走上了以大規(guī)模征地、大建開發(fā)區(qū)、大搞土地財政、大量以地融資為主要內容的“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展道路。這種嚴重依賴土地的發(fā)展方式給中國的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴峻的挑戰(zhàn)：耕地數(shù)量不斷減少，高質量農(nóng)田大量被占用，以征地沖突和群體性事件為主的各類農(nóng)村土地糾紛大量涌現(xiàn)，土地違法、土地腐敗層出不窮……

劉守英教授著《中國土地問題調查：土地權利的底層視角》（以下簡稱《調查》或本書）是作者從1988年開始從事農(nóng)村土地問題調查以來，持續(xù)不斷地跑真實世界的過程中寫就的15篇土地問題調查研究報告的結集，涵蓋了上述改革開放以來中國城鄉(xiāng)的一系列土地問題：有農(nóng)村，有城市，還有被城市化的農(nóng)村和農(nóng)村集體土地上長出的城市；有農(nóng)用地，有農(nóng)村集體建設用地，也有城市建設用地；有20世紀80年代的土地包干到戶和“增人不增地、減人不減地”試驗，又有21世紀才開始大量出現(xiàn)的家庭農(nóng)場、農(nóng)地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社；有20世紀80—90年代的集體建設用地入市和土地股份制，也有世紀之交以來地方政府依托土地財政、土地融資搞的城市化，還有城鄉(xiāng)接合部征地之后面臨的挑戰(zhàn)和應對，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗中的土地制度創(chuàng)新。從土地問題研究的角度來看，如此寬的覆蓋面，是非常難得的。

作者原就職于國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所、國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部，他有關中國土地問題的調查研究成果，學術界已經(jīng)比較熟悉。這些成果原來分散刊登于《發(fā)展研究報告》《改革》 《中國改革》 《管理世界》 《調查研究報告》等刊物，還有《中國制度變遷的案例研究·第八集》（中國財政經(jīng)濟出版社2011年版）、《直面中國土地問題》（中國發(fā)展出版社2014年版）、《穩(wěn)定與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度研究》（中國發(fā)展出版社2013年版）、《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體》（中國發(fā)展出版社2014年版）等著作，以及中國經(jīng)濟改革研究基金會的研究報告等，想要完整收集、系統(tǒng)閱讀甚是不易。此次結集出版，將散布于各處的15篇調研報告集合起來，“能看出中國土地制度的一些本質特征以及存在的問題”（序言第1頁），也方便了讀者，實是一件很好的事情。

《調查》分為上下兩篇。上篇為農(nóng)村土地問題調查，含七章，主要研究集體所有制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變遷。第一、二章的調查地點是貴州省湄潭縣，其中第一章討論湄潭縣作為一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷，指出承包制最重要的實質變化是從農(nóng)戶對產(chǎn)量的承包轉向對地產(chǎn)的承包，提出了“成員權”的概念，分析成員權集體所有制的運行成本，并深入剖析、評論了湄潭縣從1987年開始的以“新增人口不重分土地”（即“增人不增地、減人不減地”）原則為核心的土地制度試驗；第二章是作者在時隔25年后重訪湄潭縣的調研報告，通過對兩鄉(xiāng)兩村500農(nóng)戶的抽樣調查，考察“增人不增地、減人不減地”試驗對農(nóng)村轉型的影響，發(fā)現(xiàn)試驗確實增加了無地人口，但其制度風險在很大程度上被人口增長放慢、農(nóng)戶內部成員間的調劑、農(nóng)地市場、農(nóng)村勞動力轉移等所抵消，使得“增人不增地、減人不減地”制度能夠長期存續(xù)。第三章到第七章分別調查了上海市松江區(qū)的家庭農(nóng)場、四川省成都市的農(nóng)地股份合作社、湖南省的農(nóng)民專業(yè)合作社、黑龍江省綏化市的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、山東省供銷社的服務規(guī)模化試驗，分析了家庭農(nóng)場、農(nóng)地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、服務主體規(guī)模化等不同經(jīng)營方式的成本、收益，展現(xiàn)了集體所有農(nóng)戶經(jīng)營制度隨著結構變革必然出現(xiàn)的變遷，以及變遷路徑的多種可能形式。

下篇是城市土地問題調查，共八章。第八、九章調查了浙江和陜西兩省以地謀發(fā)展的情況，細致分析了地方政府經(jīng)營土地的制度背景、操作手法、政府與農(nóng)民之間圍繞土地展開的利益博弈，以及地方政府經(jīng)營土地帶來的財政風險、金融風險和社會風險。一東一西兩省的情形又有許多不同，有助于了解地方政府通過搞土地財政、土地融資介入城市化、推動經(jīng)濟發(fā)展的共性和差異。第十章基于對浙江省湖州市、安徽省蕪湖市、廣東省、浙江省昆山市車塘村、廣東省南海區(qū)洲村以及山東省德州市開發(fā)區(qū)的調查，分析農(nóng)村集體存量建設用地進入市場的不同形式，討論這些探索面臨的法律困境與出路。第十一至十三章通過對廣東省南海區(qū)、北京市昌平區(qū)鄭各莊村如何在集體土地上實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的深入調查，揭示南海模式、土地股份制的本質，分析集體建設用地入市與農(nóng)地非農(nóng)化、集體土地與農(nóng)村工業(yè)化和城市化之間的關系，提出了與國家征地工業(yè)化、城市化完全不同的另一條道路。第十四章調查位于北京城鄉(xiāng)接合部的朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)，分析農(nóng)村集體土地基本被征占之后的突出矛盾，總結了當?shù)貥嫿ê椭C社會的主要做法和經(jīng)驗，提出城市化進程中解決“城鄉(xiāng)接合部困境”的政策建議。第十五章調查重慶市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗中的地票、三權抵押融資、“轉戶不動地”、“先租后售、租售并舉”等制度創(chuàng)新及其績效，討論當?shù)馗母镌囼炆仙秊槿中哉叩膬r值與面臨的制度障礙，提出了進一步推進制度試驗的建議。

在這一系列調研報告中，筆者讀到了三個關鍵詞。一是土地權利。15篇報告調查的具體話題不同，時期、地域也不同，但研究的主題是一以貫之的，都是土地權利，是土地權利在特定時期、特定地域、特定話題下的運行以及在新環(huán)境下的變遷。如本書副標題所示，15篇報告都是通過實地調查從底層視角看土地權利。而且，縱觀每篇報告，作者關于土地權利的觀點是一致的。作者指出，“正確對待農(nóng)民的土地權利，不僅關系到廣大農(nóng)民的根本生計，而且關乎我國現(xiàn)代化的進程”，集體土地所有權與國家土地所有權是平等的，必須完善土地產(chǎn)權，尊重和保護農(nóng)民集體的土地權利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，實現(xiàn)國有土地和集體土地“同地、同價、同權”。二是制度約束。隨著外界環(huán)境的變化，特定土地權利的結構和內容發(fā)生變化，而既有政策、法規(guī)還沒有相應改變，便形成諸多制約和沖突。在本書中，基本上每章都要分析變化了的土地權利所遭遇的政策和法律困境。制度供給多以試驗、探索的形式出現(xiàn)，大量制度約束依然存在。每章最后的政策建議也都是圍繞如何放松制度約束、破解困境來展開的。三是中國發(fā)展。尊重、承認、約束或侵害土地權利，不管其形式是包干到戶、“增人不增地、減人不減地”，是農(nóng)地股份合作社、土地股份制，還是土地財政、土地金融，都與中國總體的發(fā)展息息相關。反過來，結構變革又凸顯出重構土地權利的迫切性，讓既有的制度約束顯得不合時宜，從而需要以開放的心態(tài)允許地方以試驗的方式進行探索，也需要考慮在全局性政策、法規(guī)的層次上予以修訂。各報告話題不同，提出的具體政策建議也自然不同，但著眼的是更高質量、更具包容性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營、工業(yè)化或城市化，致力于通過制度上的調整，讓發(fā)展更具有可持續(xù)性。就像龔啟圣教授在推薦語中提到的，《調查》談的不只是土地問題，也是發(fā)展問題，充滿了對發(fā)展的考慮。

從筆者的閱讀經(jīng)驗來看，書中15篇調查研究報告質量上乘，不同讀者可以從中得到不同的收獲：普通讀者可以了解中國若干土地政策的演變，熟悉全國各地許多土地問題的詳細實際情況；對于有關部門的政策制定者來說，書中通過深入調查獲得的資料、分析得出的結論以及提出的政策建議，則具有重要的參考價值；對于其他研究人員來說，報告提供了有關真實世界如何運作的大量素材，可在此基礎上進行擴展研究。因此，這些調研報告在結集成書之前就為學界所熟悉，廣為引用，一定程度上形成了“品牌效應”。如對許多關心中國土地和相關問題的人來說，說起“增人不增地，減人不減地”、農(nóng)村土地制度試驗，最先想到的往往就是湄潭；談到地方政府搞土地財政、土地融資、以地謀發(fā)展的事，頭腦中最先閃現(xiàn)的可能正是東部Z省、S縣、J市、Y市以及西部陜西省的做法①收入本書之前，有關浙江省土地財政的調研報告用字母指代調查地，東部Z省、S縣、J市、Y市分別是浙江省、紹興縣、金華市、義烏市。；聊及土地股份制、集體土地上的工業(yè)化、“集體土地長出的城市”，廣東省的南海模式、北京市順義區(qū)岳各莊村也是極熟悉的案例……

那么，如何才能寫出好的調查研究報告呢？讀了本書之后，筆者覺得以下4個方面值得注意。

第一，選題。真實世界有無數(shù)現(xiàn)象，讓人眼花繚亂，須得抓住其中最重要的現(xiàn)象和問題來加以調查研究，否則可能會成本太大、收效寥寥。在哪些現(xiàn)象重要、哪些問題值得研究上，見仁見智，但有一類問題，肯定是比較重要的，那就是能夠體現(xiàn)中國歷史和現(xiàn)實之變遷的問題。《調查》中各篇在調查專題的選擇上，抓住了“變”，既有歷史感，又有現(xiàn)場感，還具有前瞻性，能夠讓讀者經(jīng)由對土地問題的考察來增進對中國歷史和現(xiàn)實的認識。例如，1988年對湄潭的調查，是在當?shù)匕傻綉魩啄曛蟆⒚媾R進一步變革集體土地所有制的要求、開始土地制度建設試驗之初開展的。又如，2004—2005年對浙江省、陜西省土地財政、土地融資與城市化的調查，抓住了世紀之交以來地方政府的工作重心從經(jīng)營企業(yè)轉向經(jīng)營城市、從抓工業(yè)化轉向抓城市化的關鍵轉折。對廣東省南海區(qū)的土地股份制、上海市松江區(qū)的家庭農(nóng)場、四川省成都市的農(nóng)地股份合作社、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗的土地制度創(chuàng)新等的調查，也是對新現(xiàn)象、新實踐、新變化的調查②這些“變”，有的在作者研究之初就已體會到，有的是在調查現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的，有的還給作者一定程度的震撼。如作者在序言“跑不完的真實世界”中指出，他早就知道廣東省南海區(qū)土地股份制“喝頭啖湯”的勁頭；而北京市順義區(qū)岳各莊村讓作者“沒想到”、“一進入村莊就驚呆了”，讓他感嘆“這哪是村子，分明是城市”；在調查浙江省土地財政的過程中，作者“越往下問，越感到土地問題絕不是個技術問題，是牽動國民經(jīng)濟運行的重要主線”、“事情非同小可”。。這樣的選題有學術價值，也有比較大的政策意義。

第二，內容。好的調研報告要在緊扣主題的基礎上，詳盡地呈現(xiàn)實地調查獲得的信息，讓讀者通過閱讀獲得對調查地、調查問題的盡可能全面、細致的認識。而要收集用以寫作調研報告的信息，既需要在實地調查之前盡可能做好準備、最大限度收集有關調查對象的資料，做好調查設計，還需要在實地調查過程中通過走訪、傾聽、深入訪談、問卷調查等方式獲取一手資料，并耐心溝通，從當?shù)厥占F(xiàn)成的二手資料③作者在序言中提示了幾個有關收集信息的要點，如“不預設前提”，“一個一個細節(jié)地摳，一環(huán)一環(huán)地追問”，“與不同對象無縫聊天”，“現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡”，“掌控座談會不跑題”，“和相關者直接聊”，以及“廣泛的人脈關系”，“有好的人脈，能聽到比較真的事情”，“對上脾氣……敞開調查，所有資料和記錄公開”、“翻箱倒柜”等。。《調查》給人最直接的印象是調查做得“細”，內容實在。如第八章對浙江省土地財政與城市化的調查，內容涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政狀況、城市擴張、政府投資、建設用地增長、征地面積、用地結構、土地出讓收入、土地相關稅收、土地儲備中心、園區(qū)開發(fā)公司、政府投資公司、土地抵押融資、征地補償、被征地農(nóng)民的社會保障、農(nóng)民住房和房租收入、集體資產(chǎn)等方方面面，共有32個表格和1個餅圖、1個柱狀圖、3個折線圖④第九章對陜西省土地融資與城市化的調查有42個表格、1個折線圖、2個柱狀圖。可能正是由于這兩份報告對土地財政、土地融資的仔細程度遠超其他研究，后來許多有關這一話題的研究大量引用其中東部Z省、S縣、J市、Y市以及西部陜西省、西安市和咸寧市的資料。。又如對家庭農(nóng)場的經(jīng)營效益、各種經(jīng)營成本、雇工，對農(nóng)地股份合作社的種植作物、成本、產(chǎn)量、收益、分配，對廣東省南海區(qū)土地股份制中股東資格、股權設置、股權分配、股權處置、附加條款等，也都有細致入微的調查和呈現(xiàn)。

第三，機制。好的調研報告除了要提供調查對象的詳盡信息外，還應集中關鍵問題，條分縷析，將調查對象的實際運作機制、來龍去脈刻畫清楚。《調查》中的每篇報告基本上都能在占有大量信息的基礎上，理出一條清晰的線索，清楚呈現(xiàn)特定土地問題的制度背景、演進過程和實際運行機制，稱得上理得“清”。如第八章對浙江省20世紀90年代末以來工業(yè)化、城市化從自動自發(fā)到政府介入過程的描述，對地方政府在現(xiàn)行稅制下想方設法擴大屬于地方支配稅種的征收渠道、從而走上土地財政道路的分析，對城市擴張具體運作（包括作為制度保障的政府壟斷土地一級市場，以及作為城市擴張兩大依托的土地財政與土地金融）的細致闡述，清晰展現(xiàn)了土地財政與城市化之間的緊密關系。又如，第十三章對北京市昌平區(qū)鄭各莊的調查，詳細描述了該村以集體作為主體改造舊村、在集體土地上長出工業(yè)和城市的背景、過程和成效，分析了集體土地資本化的組織、體制和機制基礎，有力地呈現(xiàn)了政府主導的城市化之外的另一種城市化模式——農(nóng)民自主的城市化。

第四，政策。本書另一個顯著的特點是對土地政策的細節(jié)把握十分到位。這也是做好實地調查、寫好調研報告不可缺少的一項功課。不管是中央還是地方的政策，不管是農(nóng)地經(jīng)營的政策、農(nóng)地轉集體建設用地的政策、集體建設用地入市的政策，還是征收農(nóng)村土地、出讓城市土地的政策，不管是過去的政策還是調查時的政策，書中各篇報告基本上都有細致的梳理，并對其中的變化和轉折予以強調。對繁雜政策的清晰梳理，構成了調查真實世界的背景知識和參照系，讓作者可以敏銳地發(fā)現(xiàn)地方的創(chuàng)新做法、抓住地方創(chuàng)新的本質，并看到既有政策法規(guī)的困境和可能突破的方向，繼而提出靠譜、可行的政策建議。到了調研報告寫作階段，還有利于將宏觀的政策變化與從地方收集到的案例資料結合起來，看出政策與實踐之間的互動。另一方面，15篇報告多是政策取向的，提出政策建議是實地調查研究的一個重要目標，在各篇報告中占有比較大的分量。只有在細致調查、深入分析的基礎上提出的政策建議，才有可能是中肯的。不容易判斷這一系列調查研究在多大程度上推動了政策演變，但至少從相關政策法規(guī)的出臺和修訂中，可以發(fā)現(xiàn)不少與書中所提建議是所見略同的。

書中有幾處可以商榷。一是本書分為上下兩篇，上篇為農(nóng)村土地問題調查，下篇為城市土地問題調查。但下篇8章所調查的內容，有城市土地問題（以第八、九章為主），還有不少是關于農(nóng)村集體建設用地的（第十至十五章）。或許上下篇的命名可以不分城鄉(xiāng)，考慮分為農(nóng)用地調查和建設用地調查兩篇。二是第十章的題目為“20世紀90年代的集體建設用地入市調查”，但該章談到的不少政策是在2000年之后才制定實施的，不少資料反映的也是2000年之后的地方實踐，“20世紀90年代”這一時間界定未能涵蓋本章的全部內容。另外，第十章有關農(nóng)地轉集體建設用地的政策演進部分，談到“1992年國務院出臺《關于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調控的意見》”（第258頁）。從政策內容“集體土地必須先征為國有才能作為建設用地；集體土地作價入股興辦聯(lián)營企業(yè)的，其土地股份不得轉讓”來看，引用的文件應是1992年國務院發(fā)布的《關于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》。

可能是由于篇幅限制，本書沒有盡收作者調查中國土地問題的所有報告，像2012年對海南省陵水市、三亞市征地模式創(chuàng)新的調查，以及序言中提及的對重慶依靠八大投資平臺公司“以地融資”的調查，都沒有出現(xiàn)在本書中。作者近幾年還做了許多關于土地確權、三權分置、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革等問題的調查，目前還在中國大地上馬不停蹄地跑這個“跑不完的真實世界”。期待作者將未納入本書的土地問題調研報告與新寫的報告集結起來，寫成“中國土地問題調查”系列，盡早推出《中國土地問題調查（二）》 《中國土地問題調查（三）》等。另外，所謂“實事求是”，就是要通過研究客觀存在著的事物，發(fā)現(xiàn)事物的內部聯(lián)系、規(guī)律性。周其仁先生也曾指出，科斯研究經(jīng)濟學的方法的三個關鍵是在真實世界里找學問、重點調查現(xiàn)實的約束條件和把實例一般化。如前所述，30多年來，作者在真實世界中調查中國土地問題，養(yǎng)成了“不到一線調查，不掌握一手材料，沒有和相關者直接聊，就不踏實，不敢就自己沒有見到的發(fā)表看法，更不敢武斷地下判斷、給主張”的習慣，對真實世界的各種細節(jié)、制度變遷的過程和各種約束條件有深入的掌握和理解。期待作者再走一步，實現(xiàn)“思維上驚險的一躍”，為學術界提供關于中國土地問題、制度變遷的理論論著。