重塑自然資源管理新格局：目標定位、價值導向與戰略選擇

嚴金明，王曉莉，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

1 引言

黨的十九大報告提出“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”；根據黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》、第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的國務院機構改革方案，設立了中華人民共和國自然資源部，自然資源部的設立是一場系統性、整體性、重構性變革，標志著中國自然資源管理已提升到前所未有的國家戰略層面。自然資源是天然生成的物質來源，是人類生存和發展的物質基礎[1-2]。作為經濟社會發展的核心要素、能量源泉和空間載體，自然資源在現代化建設中具有全局性、戰略性、基礎性和不可替代性的地位，當前，其開發利用管理面臨著重大機遇和嚴峻挑戰[3-4]。

長期以來中國自然資源產權制度不盡健全、統一管理制度難以建立、開發保護制度缺乏協調、監管維護機制職責交叉的問題突出[5]，已對生態、資源和經濟安全構成了不利影響，制約了經濟社會的永續發展[6]。此外，相關研究多關注于自然資源產權、自然資源價值評估、自然資源資產負債表編制和自然資源資產離任審計等資產管理問題[7-8]，或是關注于土地、森林或草原等單項資源利用的存在問題、管理手段和配套制度，缺乏對于自然資源統一管理的戰略定位研判，缺乏自然資源管理價值導向這一制度確定前提的根本分析，缺乏對于重塑自然資源管理綜合格局的整體建議[9-10]。基于此，本文從自然資源管理“五統一”的目標定位出發，分析當前自然資源管理面臨的突出挑戰，剖析自然資源管理改革的價值導向，并提出相關戰略選擇，以期為推進自然資源管理新格局的重塑提供參考。

2 自然資源管理改革的目標定位

2.1 統一行使所有自然資源的調查評價

自然資源管理改革的前提目標是統一行使所有自然資源的調查評價，包括統一數據標準、統一調查內涵、統一評價體系、統一數據平臺。長期以來，國土、住建、農業、林業和水利部門有關耕地、林地、草地、濕地等自然資源基礎數據標準不一、調查工作重疊重復、評價體系五花八門，諸多數據庫成果不僅存在部門壁壘、信息不通，更常有矛盾沖突。因而自然資源部管理改革首先要統一制定各類自然資源調查標準，統一資源分類、坐標體系、測繪規范和數據格式；其次要統一開展全國性基礎調查與專項調查，明確不同調查工作的開展主體、對象任務和規范要求；再次要統一形成規范性的評價體系，綜合考慮地域差異性確定科學合理的評價標準，統一開展適宜性、分等定級、承載力等評價工作；最后要統一自然資源數據平臺，融通政府部門、科研院所、社會企業等各方數據，整合形成資源調查評價信息共享平臺，統一信息獲取、存儲、加工、發布和更新機制，最終形成全面、科學、精準的自然資源“一張藍圖”。

2.2 統一行使所有自然資源的確權登記

自然資源管理改革的基礎目標是統一行使所有自然資源的確權登記，整合土地、水流、森林、草原、海洋、灘涂以及礦產資源等所有自然資源，統一構建產權體系，統一確定權屬界線，統一開展產權登記頒證。因此，首先要整合各類自然資源，構建具有中國特色的囊括所有權、使用權、經營權等產權的自然資源產權體系，制定相關產權保護、爭議調解和權利救濟機制；其次是統一確定權屬界線，不僅包括各類自然資源的空間界限和主體范疇，更涵蓋各類轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能的統一界定；最后是統一開展登記頒證，在不動產登記平臺的基礎上構建自然資源登記統一平臺，大力推進所有自然資源的登記頒證和公告公示，最終形成產權明晰、界線分明和嚴謹有效的自然資源確權登記制度。

2.3 統一行使國土空間“多規合一”和用途管制

自然資源管理改革的關鍵目標是統一行使所有國土空間“多規合一”和用途管制，包括統一規劃體系、統一功能分區、統一管控體系和統一用途管制。長久以來，中國形成了“九龍治水”的國土空間管治格局。國土資源部組織編制國土規劃、土地利用總體規劃和土地整治規劃，國家發展和改革委員會組織編制主體功能區規劃，住房和城鄉建設部組織編制城鄉規劃，各個規劃在編制對接、實施落地和評估反饋中多有矛盾沖突，相關部門職責交叉重疊、缺乏綜合協調，大多各自為政、分散用力，部門利益保護傾向嚴重，不僅導致資源浪費，規劃編制實施成本高昂，也制約了規劃效率和效力，使得當前用途管制制度難以覆蓋全域國土空間。因此首先，要統一建立空間規劃體系，以土地利用為核心，以區域協調和城鄉融合為重點，建立全國統一、橫向分類、縱向分級的國土空間規劃體系；其次，要統一劃分功能分區，確保同一空間維度主體功能不冗雜、上下級主體功能不沖突、相鄰區劃主體功能不同質；再次，要統一完善國土空間規劃管控體系，厘清國家和地方事權，健全傳導和反饋機制，統一開展規劃編制、規劃實施和規劃監管；最后，要統一實施國土空間用途管制，將范圍擴展到全域國土空間，將開發許可和轉用審批統一控制，將管制剛性和彈性統一協調。

2.4 統一行使全民所有自然資源資產管理

自然資源管理改革的核心目標是統一行使全民所有自然資源資產管理，包括統一履行所有權職責、統一開展資產評估、統一管理資產處分和統一調節收益分配。當前中國自然資源資產管理制度仍存在資源權益保護不足、市場政府邊界不清、資產配置效率不高、收益分配不盡合理等諸多問題。因此，自然資源管理改革首先要整合分散的礦藏、水流、森林、草原、海洋等各類全民所有自然資源資產所有者職責，解決自然資源所有者不到位問題，統一行使全民所有自然資源資產所有權；其次要統一開展自然資源資產評估，編制和核算自然資源資產負債表，以自然資源資產、自然資源負債和自然資源凈資產三類要素來量化自然資源資產和權益；再次要統一處分自然資源資產，合理開展流轉、處理和配置等資產處置職能，建設自然資源要素市場化有償使用制度，完善耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等一系列自然資源資產處理機制；最后要統一調節資產收益分配，建立生態補償、增值收益調節金、轉移支付等資產收益分配機制，統籌自然資源增值收益分配，平衡自然資源資產區域價值差異。

2.5 統一行使所有自然資源督查監管

自然資源管理改革的重點目標是統一行使所有自然資源督查監管，包括實行統一監測預警、統一執法督察、統一查處整改。目前，自然資源管理督查監管的法治化和制度化建設仍然不完善，存在管理碎片化、信息滯后化和空間錯位化等問題，更缺乏嚴厲的追責賠償制度，難以進行違規開發利用行為的有效監管。因此，在督查監管方面自然資源管理改革首先需要統一構建監測預警機制，統一各部門監測手段，整合各方時點數據，建立“全面覆蓋、全程監管、實時預警”的監測預警系統；其次是統一建立執法督察體制，統一升級強化自然資源督察地位，整合優化執法監督和綜合督察力量，強化執行領導干部自然資源資產離任審計，集約節約利用評價等督察配套制度；最后是統一查處整改，建立自然資源利用責任追究與賠償落實機制，健全與紀檢監察、審計、公安、檢察等機構之間的移送工作協調和查處落實機制。

3 自然資源管理改革所面臨的挑戰

3.1 理論儲備不足難以滿足實踐訴求

中國長期以來自然資源管理理論零散分布、未成體系，導致當前自然資源管理理論體系不盡完善、核心理論相對缺位、理論實踐有所脫節，對未來自然資源的統一管理和職能行使構成了巨大挑戰。長期以來，由于中國自然資源管理一直政出多門且囿于利用導向，自然資源管理的相關理論也多關注于自然資源某一方面的管理，或是較為廣義的可持續利用理論，缺乏一個系統的理論體系框架，囊括自然資源管理的主體、對象、結構、功能、價值和治理等各個方面內容。同時，理論界對于自然資源管理核心理論尚未形成共識，缺乏像價格理論之于經濟學、權籍理論之于土地資源管理的核心不可替代理論，因而自然資源管理至今未能設立為一級學科。此外，自然資源部組建伊始，尚未全面扭轉土地、水流、草原、森林等各門類自然資源分屬不同管理部門的現實，理論的產生缺乏實踐源泉；未來隨著自然資源管理的進一步整合，將會面臨更多的新問題、新挑戰，單個自然資源的管理理論更難以對自然資源綜合管理形成指導。

3.2 自然資源開發利用倫理亟待科學引導

自20世紀中期以來，工業化和全球化的發展大大提高了人類利用自然、改造自然的能力，然而人類合理開發利用自然資源的倫理意識卻止步不前，經濟活動至上的開發觀、放縱占有欲或“人定勝天”的人類中心論、以自我為中心的利己主義利用觀以及無節制耗費的肆意消費觀等諸多思想甚囂塵上，往往認為在自然資源開發利用過程中可以先開發后治理、先經濟后環境，往往認為人類是中心、自我是核心，往往在實踐中為一己之利以征服者的姿態對自然資源無度索取、過度利用，缺乏對于“自然中心觀”、“人地和諧觀”、“生態優先觀”和“公益責任觀”的基本倫理認知。同樣，在學術界自然資源開發利用倫理也缺乏相關系統研究，相關倫理研究主要關注生態倫理、循環經濟倫理、土地利用倫理和環境倫理，尚未有研究系統分析自然資源開發利用的倫理觀念，如何通過相關倫理探索實現生之有時、取之有度、用之有節的實踐指導作用更需進一步深入研究。

3.3 自然資源開發和保護的矛盾沖突將長期存在

當前中國經濟發展在很大程度上仍然處于工業化時代慣性階段，經濟產值的增長依然需要消耗大量資源，然而在一定時間和空間范圍內自然資源的數量是有限的，能夠被社會開發利用的數量更為有限，因此經濟社會發展的必要性和自然資源的稀缺性產生沖突，使得自然資源不斷受到破壞、資源基礎削弱。與此同時，在自然資源開發利用的過程中，很大程度上可能對于周邊環境和代際利用產生負向外部性，從而引發自然資源保護和開發限制的矛盾，并且在可以預見的時期內，生產力水平仍然無法解決自然資源的稀缺性和外部性問題，因而經濟社會對自然資源的開發需要和生態建設限制開發的保護訴求的矛盾將會長期存在。此外，不同行業對于自然資源開發和保護的訴求也不一樣，而各類自然資源開發、保護、監管職責長期分散在不同的部門，存在“開發的只管項目、保護的只管治理”的管理沖突，自然資源部的重組在一定意義上僅僅是將外部沖突內部化，各個行業自然資源需求出發點單一的問題仍然存在，在開發和保護的管理上依然會產生沖突。

3.4 新管理體制的效能有待在實踐中檢驗完善

從世界各國的改革經驗來看，大部制有三項基本目標，包括合并同類項，盡可能讓同一件事由一個部門管理；決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調；不斷提高政府公共服務能力和水平。中國本次機構改革所組建的自然資源部，要充分實現三大目標，其管理體制仍然面臨諸多艱巨挑戰：一是基礎制度建設需要在實踐中不斷完善。自然資源管理效能依賴于基礎性制度的建立完善，如產權制度、利用制度、市場制度等。二是職能優化調整過程并非一蹴而就，仍需根據實踐情況不斷改善。大部制不是簡單的部門拼湊，新成立的自然資源部整合了以前8個部門（國土部、國家發展改革委、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪局）的相關職責，要建立新的行政理念、新的事權劃分、新的運行機制來理順上下內外關系，并要根據不同實踐反饋不斷以職能優化整合推進治理能力和治理體系現代化。三是監管體系需要針對實踐反饋反復鞏固。新組建的自然資源部管理對象涵蓋土地、礦產、湖泊、河流、濕地、森林、草原、海洋等幾乎全部自然資源，責任重大需審慎監管，因此應定期開展自我督查、社會聽證、專家研討，以不斷健全監督監管體制，界定政府和市場的權利界線，厘清資產管理與資源監管的關系，做到未雨綢繆、防患未然、防微杜漸。

4 自然資源管理改革的價值導向

4.1 注重“公平效率”

作為國家經濟管理體制和生態文明制度體系的重要組成部分，自然資源管理不僅直接影響生態保護、農業生產和城鄉建設，還關系整個國民經濟發展的宏觀效率，更關系社會的和諧穩定。因此，自然資源管理的目標不能狹隘地理解為指標分解、財政收入和政府形象，也不能片面地單一理解為資源利用、產品分配或生態保護，其目標應更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的協調統一。通常來說，“公平”指的是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，意味著權利平等、分配合理、機會均等和司法公正。對自然資源管理而言，不僅要關注自然資源資產價值顯化、資源財產權利平等、增值收益分配合理，更要關注發展權損失補償、保障自然資源可持續利用、生態保護和公共利益需求限制下的自然資源發展機會均等，同時也要強調監管體系的公正廉潔，切實實現“權利顯化平等，利益分配公平”。“效率”通常指的是給定投入和技術的條件下，最有效地利用資源得到最小化成本或最大化效用。在自然資源管理體制改革中，要盡可能減小交易成本和改革風險，實現改革成本和管理成本最小化；同時，自然資源管理更要促使社會經濟關系的協調并最終作用于社會生產力的發展，提高人力、資源、資本等全要素利用效率，充分實現“物盡其利、物合其用”的高質量發展。

4.2 強調“永續利用”

在自然資源開發利用中，需要突出強調的是“永續利用”的倫理觀念：既要滿足當代人的利用需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。倫理一般是指一系列指導行為的觀念，是從概念角度上對道德現象的哲學思考。它不僅包含著對人與人、人與社會和人與自然之間關系處理中的行為規范，而且也深刻地蘊涵著依照一定原則來規范行為的深刻道理。自然資源開發利用倫理是人類在長期的生產活動中應當遵循的，關于人與自然資源關系的哲學思考和道德規范，而“永續利用”的倫理觀念更可以闡釋為“道法自然”、“仁民愛物”和“生生不息”。針對“人類中心論”，自然資源在開發過程中應遵循“道法自然”的利用倫理，遵循自然資源發展演變的自身規律，以尊重自然的態度取代無節制占有自然的欲念，以自然為中心實現合理開發利用；針對“自我利己觀”和“肆意消費觀”，自然資源應在保護過程中遵循“仁民愛物”的利用倫理，把人類美好的精神品質如了解、尊重、博愛、節約和責任等，運用到愛護自然、保護自然的活動中去，取代盲目征服、肆意消費的行為；針對“經濟至上觀”，自然資源利用中應當遵循“生生不息”的倫理觀念，注重經濟、社會、資源和環境保護協調發展，促進自然資源循環永續利用。

4.3 融合“三資一體”

作為供給側最為基本的生存要素、生產要素和生活要素，自然資源具備不同的資源、資本和資產屬性：其資源屬性表現為經濟社會發展提供物質基礎和空間載體的自然功能與環境屬性；資產屬性派生于資源屬性，表現為產權關系與經濟屬性；資本屬性又派生于資產屬性，表現流通功能與增值屬性。因此，自然資源管理要以自然功能與環境屬性為利用基礎，以產權關系與經濟屬性為管理導向，以流通功能與增值屬性為民生保障，建立資源、資產、資本“三資一體”統籌管理體系。資源管理層面，關注自然資源數量、質量、生態的保護與提升，推進資源調查評價、開發利用、監測監管、綜合整治等；資產管理層面，強調明晰產權與保護權益，明確自然資源保護利用主體、權利和責任，關注資源占有、使用、收益和處分的內在利益機制；資本管理層面，構建自然資源資本融通體系，探索顯化自然資源的資本性收入，關注資源流轉、權利抵押、建設用地增減掛鉤等資本顯化和流通政策。

4.4 構建“有效市場”

一直以來，合理處理政府和市場的關系一直是全面深化改革、實現國家治理能力和治理體系現代化的關鍵路徑[2]。盡管自然資源管理改革門類多樣、錯綜復雜，其改革的關鍵路徑仍在于政府調控和市場配置關系的合理界定，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。當前自然資源配置中，價值規律、競爭規律和供求規律等市場經濟規律作用未能充分體現，政府既扮演了“運動員”，又扮演“裁判員”，容易導致資源過度開發缺乏監管、開發利用粗放無效等諸多問題。因此，“政府退位、市場補位”應當是自然資源管理改革的核心價值導向，要明晰產權、豐富主體、活化資產、促進融通，構建完善的自然資源市場體系。同時在兼顧公平和效率的目標取向下，政府簡政放權并不是完全放任，而是改“運動員”為“裁判員”，在維護市場效率的同時收取一定的“裁判費用”維護社會公平，踐行適度調控、分類管理、合理監管，對于資產屬性強的自然資源配置，市場起決定性作用，對于自然屬性強的自然資源配置，政府發揮主動性同時調動市場力量，最終建立自然資源管理領域的“有為政府”和“有效市場”。

5 自然資源管理改革的戰略選擇

5.1 以權籍為基礎，完善自然資源市場體系

在不斷完善產權制度、合理界定權屬界線、加速確權登記的基礎上，應合理發揮全民所有自然資源所有權權能，大力推動建立自然資源市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。首先定義各類自然資源的產權關系，穩定產權期限，明確各類產權的權利、責任和利益范圍；其次開展全域自然資源調查確權，全面完成所有權、使用權、經營權等各類產權確權頒證，摸清各類自然資源的自然底數和權屬底數；進而開展自然資源資產價值核算，構建資產價值動態評估和定期評估體系，全面顯化自然資源資產價值，明晰各類自然資源的經濟底數；在明確自然、權屬和經濟底數的基礎上，構建完善自然資源市場配置制度，制定自然資源市場配置規則，擴大自然資源有償使用制度范圍，規范自然資源資產流轉方式；尤為重視建立健全自然資源市場配套運營體系，強化產權交易機制和爭議調解處理機制，完善流轉服務、價格管理、信息交換等中介服務體系，推進自然資源成熟市場體系的加速構建；最后是完善自然資源市場監管制度，運用稅收調節、權益補貼、打擊違法等手段，糾正市場失靈、營造良好的市場交易環境。

5.2 以規劃為龍頭，構建國土空間規劃體系

充分發揮規劃的龍頭作用，應著力構建“1+X”的國土空間規劃體系，“1”即國土空間規劃，作為其他規劃的憲法性基本規劃，以專統籌；“X”指土地利用、城鄉建設、基礎設施建設和功能分區等各資源領域的專項規劃，強化國土空間規劃在編制、執行與修改上對各專項規劃的指導和約束作用。具體而言，橫向上推動建立“基礎性規劃——總體性規劃——專項性規劃——控制性規劃”4層規劃體系，明確各項規劃所應遵守的價值理念、布局導向與調控原則與關鍵指標，統一現行各類規劃的規劃年限、用地分類、數據標準和技術平臺，化解各項規劃之間的潛在惡性沖突，但是允許專項規劃之間出現一定程度的制約實現“相互制衡”，倒逼空間規劃的政策協調和政府治理功能。其中，基礎性規劃即是空間規劃，確定國土空間格局，統領各類自然資源利用，突出基礎性、約束性和指導性；總體性規劃包括單項自然資源利用總體戰略、目標和引導，突出戰略性、綱領性和功能性；專項性規劃落實統籌性規劃制定的戰略、目標和格局；控制性規劃體現落地性和管控性，突出自然資源用途和全域管控。縱向上，建立“國家—省—市—縣—鄉—村”6級規劃，從完善各項規劃管理、執行、凝聚各項規劃手段的角度，制定相應的管理配套機制，發揮多規合力，優化政府治理機制，在國家層面突出規劃的政策屬性、戰略性和引導性，地方層面統籌兼顧規劃彈性和剛性，形成簡潔高效的空間規劃治理體系。

5.3 以“三線”為底線，推進全域國土空間用途管制

牢牢樹立底線意識，科學劃定并嚴格遵守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，推進國土空間用途管制“全域覆蓋、剛彈結合、統籌協調”。首先，明確底線，把握管制關鍵核心。明確設定空間規劃的“三條”底線，推進生態用地和基本農田保護，倒逼城鎮建設用地實現節約集約，提升空間利用效率和可持續性；此外，可將底線管控成效納入地方政府政績考核并與地方政府建設指標相掛鉤，建立空間底線資源負債表，對領導干部實行底線資源離任審計。其次，將用途管制覆蓋全域，突出管制系統性。整合分散在國土資源、林業、農業、水利、城鄉建設等各部門的自然資源用途管制職責，遵循自然資源的整體性、系統性及其內在規律，實現空間、領域、機制全覆蓋。再次，優化國土空間用途管制的引導功能與差別化管理機制，不斷提升稀缺性資源管制剛性，加強未來不確定性應對的管制彈性，實現管制手段剛柔并濟、嚴肅活潑。最后加強區域之間、要素之間、主體之間、客體之間自然資源用途管制的互動溝通和統籌協調，促進實現責任協商、利益共享和風險共擔。

5.4 以整治為抓手，推進“山水林田湖草”生命共同體綜合治理

以“自然資源綜合整治+”為抓手，將所有自然資源納入整治治理范疇，調和趨于失調的人地關系、整合現有分散的自然資源治理手段，推進“山水林田湖草”生命共同體綜合治理。具體而言，首先，改變傳統單一治理手段導致的“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的只管護田”割裂模式，將經濟、社會、生態、文化、治理等各個方面需求統一納入國土綜合整治的內涵中，通過“田水路林村鎮”綜合整治以優化生產生活空間和通過“山水林田湖草”綜合整治以改善生態空間。特別要以生態、景觀服務及休閑游憩功能為重點，提升環境污染治理能力，加強“山水林田湖草”生命共同體的整體修復，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心、草為皮”的自然資源生態安全體系。其次，要點線面結合，聚焦糧食主產區、快速城鎮化地區、重要生態功能區、礦產資源開發集中區以及海島區等5大面狀區域，重視海岸帶、重要水體流域、重要線性工程三大線狀區域，在 “面”或“線”中選擇具有典型示范或核心帶動作用的點，塑造“全空間延拓”的自然資源整治格局。此外，應開展流程再造，細化并明確自然資源綜合整治在謀劃、實施和管控等環節在規劃與施工、權責與機制、資金與利益分配等各方面的主要目標任務，建立健全源頭保護和末端修復治理機制，實現自然資源綜合整治“全生命周期”的有效運轉。

5.5 以法制為保障，構建自然資源管理法律體系

要處理好開發利用和保護的關系，就必須依法監管、依法保護、依法修復，確保開發科學有效可持續。首先，在現有法律法規的基礎上，應當構建“1+N+X”的自然資源管理法律體系，“1”指《自然資源法》，作為法律體系主體；“N”指各門類自然資源單行法和管理法，包括《土地法》 《礦產資源法》 《森林法》 《草原法》 《水法》 《水土保持法》 《海域使用管理法》 《海島保護法》 《規劃法》 《測繪法》等；“X”指各項行政法規規章，作為法律體系配套，健全自然資源管理的法制保障。其次，要查漏補缺，穩步推進單項自然資源立法完善及修改，扭轉當前相關法律制度權威不足、缺位缺失和內容陳舊等現狀，特別是對于自然資源相關基礎性制度也應予以立法明確，如產權制度、規劃制度和市場制度。值得注意的是，立法的過程并非一蹴而就，而是長期的實踐總結和理論凝練，在此過程中，應當將試點先行和整體協調推進相結合，充分發揮中央和地方的積極性，建立健全公眾參與機制，最終審慎推進自然資源管理法律體系的建設和單項資源或制度立法的修改完善。

6 結論與討論

建立完備的自然資源管理體系，是解決自然資源產權定位模糊、資源約束緊迫、環境污染突出、系統管理缺位等諸多問題的核心關鍵，更是統籌自然資源協調開發利用與保護整治、改善生態環境建設“美麗中國”、實現“山水林田湖草”生命共同體綜合治理的重要保障。新組建的自然資源部作為新一輪國務院機構改革的重點，亟需瞄準統一調查評價、統一確權登記、統一“多規合一”、統一資產管理和統一督查監管“5統一”的目標定位，合理應對理論儲備不足以滿足實踐訴求、自然資源開發利用倫理亟待科學引導、自然資源開發和保護的矛盾沖突將長期存在和新管理體制的效能有待在實踐中檢驗完善等諸多挑戰，明晰自然資源管理“公平效率”、“永續利用”、“三資一體”和“有效市場”的改革價值導向，按照完善自然資源市場體系、構建國土空間規劃體系、推進全域國土空間用途管制、推進“山水林田湖草”生命共同體綜合治理和構建自然資源管理法律體系的改革戰略思路，塑造“三體系一管制一治理”的自然資源管理新格局。

需要指出的是，本文試圖構建的依然只是自然資源管理改革的框架思路，力圖為重塑自然資源管理新格局提供改革的目標定位、價值導向和戰略選擇。作為生存之本、發展之基和生態之要，自然資源管理改革牽一發而動全身，是深化生態文明體制改革的基礎和關鍵所在。“地基不牢、地動山搖”，自然資源管理改革的系統性、復雜性和困難性，遠遠超過了一篇論文所能涵蓋的內容，不僅要將中央頂層設計與資源領域的具體實踐相結合，又要考慮與其他相關領域改革的協同性，還要考慮理論與實踐的對應性和有效度。因此，未來自然資源管理改革研究仍然大有可為，不僅“三資”統籌、公平效率、開發倫理、市場建設等問題依然值得理論學術界和有關管理決策機構繼續深入探討，更應積極鼓勵探索新措施、新辦法，盡快補上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科學發揮自然資源管理對社會經濟關系的協調作用以及對社會生產力的發展作用。最后，自然資源管理改革沒有完成時，只有進行時，因此，要準確把握目標導向和問題導向，修正完善戰略選擇和戰略舉措，全方位、全地域、全過程的不斷革新，才能切實做好新時代自然資源管理改革，為開發利用、整體保護、系統修復和綜合治理提供重要體制保障，開創自然資源開發利用和保護工作新局面。

［1］ 封志明，王勤學. 資源科學論綱［M］ . 北京：地震出版社，1994：17.

［2］ 蔡運龍. 自然資源學原理［M］ . 北京：科學出版社，2000.

［3］ 谷樹忠，李維明. 自然資源資產管理改革需處理好十對關系［N］ . 中國經濟時報，2016 - 01 - 08.

［4］ 國土資源部信息中心課題組. 國外自然資源管理的基本特點和主要內容［J］ . 中國機構改革與管理，2016（5）：25 - 28.

［5］ 董祚繼. 統籌自然資源資產管理和自然生態監管體制改革［J］ . 中國土地，2017（12）：8 - 11.

［6］ 宋馬林，杜倩倩，金培振. 供給側結構性改革視閾下的環境經濟與自然資源管理——環境經濟與自然資源管理學術研討會綜述［J］ . 經濟研究，2016，51（4）：188 - 192.

［7］ 陳艷利，弓銳，趙紅云. 自然資源資產負債表編制：理論基礎、關鍵概念、框架設計［J］ . 會計研究，2015（9）：18 -26，96.

［8］ 蔡春，畢銘悅. 關于自然資源資產離任審計的理論思考［J］ . 審計研究，2014（5）：3 - 9.

［9］ 馬永歡，吳初國，蘇利陽，等. 重構自然資源管理制度體系［J］ . 中國科學院院刊，2017，32（7）：757 - 765.

［10］ 董祚繼. 關于新時代自然資源工作使命的思考［N］ . 土地觀察，2018 - 04 - 08.