做實“金穩(wěn)會”

王剛　顏蘇

應(yīng)在立足中國國情的前提下學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗，盡快做實金穩(wěn)會

全球金融危機爆發(fā)以來，美國、英國和歐盟先后成立跨部門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，以加強宏觀審慎監(jiān)管，更有效地防范和控制系統(tǒng)性風(fēng)險。當(dāng)前，中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險總體可控，但房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險、政府債務(wù)風(fēng)險等一批風(fēng)險點正在累積，金融監(jiān)管不協(xié)調(diào)、監(jiān)管缺失、執(zhí)法不嚴(yán)等問題不斷暴露。第五次全國金融工作會議宣布設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，以此加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，補齊監(jiān)管短板，有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險，促進金融體系健康發(fā)展，提高金融業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟的水平。

國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)會”）的設(shè)立并非將2013年10月開始運行的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會的“部際水平協(xié)調(diào)”簡單升級為“上下級垂直協(xié)調(diào)”，而是提升中國金融領(lǐng)域國家治理的重大體制機制創(chuàng)新。它的設(shè)立標(biāo)志著中國金融監(jiān)管體制改革取得重要成果，現(xiàn)行“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制開始按照“十三五”規(guī)劃提出的“符合現(xiàn)代金融特點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管，有力有效”的要求進行方向性調(diào)整。為落實全國金融工作會議精神，應(yīng)當(dāng)在立足中國國情的前提下學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗，盡快做實金穩(wěn)會，并推動其有效運轉(zhuǎn)、依法履職。為此，建議近期從以下四個方面著手推進相關(guān)工作。

在厘清定位的基礎(chǔ)上明確職責(zé)與權(quán)限

就定位而言，建議明確金穩(wěn)會是落實黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保金融改革發(fā)展方向正確、維護國家金融安全、防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)就重大事項進行決策，實施金融監(jiān)管問責(zé)，承擔(dān)跨國務(wù)院行政機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。加強金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是成立金穩(wěn)會的直接目的和重要職責(zé)之一，但金穩(wěn)會的定位絕非僅限于此。

明確職責(zé)邊界，特別是厘清與一行三會的職責(zé)區(qū)分，既是金穩(wěn)會順利開展工作的前提，也是確定其組成成員的重要依據(jù)。

根據(jù)已公開的信息，金穩(wěn)會的主要職能設(shè)定堅持問題導(dǎo)向，一是著眼中國金融改革的長期性和金融發(fā)展的滯后性，強調(diào)統(tǒng)籌金融改革發(fā)展和監(jiān)管。這與美英和歐盟跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)單純強調(diào)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定明顯不同。在中國，由金穩(wěn)會統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，既有助于從更長遠、更全面的角度統(tǒng)籌研究制定金融發(fā)展規(guī)劃，讓金融回歸服務(wù)實體經(jīng)濟的本源，也有助于在強化監(jiān)管功能的同時淡化、剝離各監(jiān)管部門行業(yè)發(fā)展促進者的職責(zé)，從源頭上避免損害金融監(jiān)管的客觀性。未來金融業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由央行牽頭擬定，金穩(wěn)會批準(zhǔn)實施；各行業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃應(yīng)由金穩(wěn)會指導(dǎo)各行業(yè)協(xié)會研究制定并實施。

二是強調(diào)防范系統(tǒng)性風(fēng)險。系統(tǒng)性風(fēng)險往往根源于實體經(jīng)濟，表現(xiàn)在金融領(lǐng)域。第五次全國金融工作會議要求把國有企業(yè)降杠桿作為重中之重，抓好處置“僵尸企業(yè)”工作；同時嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。只有加強貨幣政策、監(jiān)管政策和財政政策、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能抓住“牛鼻子”，從源頭上控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險滋生蔓延。

三是總結(jié)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會運作四年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，強調(diào)增強監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性和有效性。由央行牽頭的金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議在推進金融監(jiān)管政策、措施、行動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面做了不少工作，但在“平級部門水平協(xié)調(diào)”的框架下，該制度對各成員機構(gòu)并無實質(zhì)性約束力，導(dǎo)致實踐中對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)作用有限。金穩(wěn)會的成立宣告監(jiān)管協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬痈吲R下的垂直協(xié)調(diào)”，加之嚴(yán)格的問責(zé)機制，決策速度有望顯著加快，協(xié)調(diào)效力將會有實質(zhì)性提升。

四是落實全國金融工作會議有關(guān)中央和地方金融監(jiān)管事權(quán)劃分的要求，指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，督促各級地方政府在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風(fēng)險處置責(zé)任。

要有效履行上述職責(zé)，金穩(wěn)會應(yīng)當(dāng)具備必要的權(quán)限。比較國際上履行類似職能的跨部門機構(gòu)的權(quán)限，總的來看，宏觀審慎監(jiān)管主體的權(quán)限基本包括信息收集權(quán)、規(guī)則制定修改權(quán)、指導(dǎo)建議警告權(quán)，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)及其他對被監(jiān)管機構(gòu)的直接監(jiān)管權(quán)屬于選擇性配置的權(quán)力。從中國國情和金穩(wěn)會職責(zé)考慮，金穩(wěn)會的權(quán)限應(yīng)包括但不限于信息收集權(quán)、指令與警告建議權(quán)、法規(guī)與規(guī)則制定調(diào)整權(quán)、監(jiān)管管轄裁決權(quán)、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別監(jiān)管權(quán)以及監(jiān)管問責(zé)權(quán)等。

細(xì)化組織架構(gòu)

細(xì)化組織架構(gòu)的過程需要注意如何確定金穩(wěn)會在國務(wù)院的定位，為此必須處理好金穩(wěn)會與國務(wù)院已有決策機制和辦事機構(gòu)（如國務(wù)院辦公廳秘書四局）之間的關(guān)系。

具體而言，一是基于職責(zé)定位確定人員組成，既有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的決策權(quán)，也要盡可能實現(xiàn)廣泛的代表性，為此需要聽取行業(yè)和學(xué)界專家的意見。合理的人員構(gòu)成有助于直接傳遞市場信息，深入系統(tǒng)地討論問題，提出切合實際的專業(yè)建議與解決方案，最終有助于及時做出正確決策。建議金穩(wěn)會分為有投票權(quán)的成員和列席成員。其中，有投票權(quán)成員包括國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院分管副秘書長，以及來自央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、外匯局的代表。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)任金穩(wěn)會主任委員，央行行長任金穩(wěn)會副主任委員。同時可考慮由來自銀行、證券、保險、信托、期貨等行業(yè)協(xié)會推薦的機構(gòu)代表以及學(xué)界和智庫專家作為列席成員，列席成員具體人選可每三年輪換調(diào)整一次。

二是為便利履職，建議細(xì)化金穩(wěn)會下設(shè)日常支持性組織的具體架構(gòu)，并處理好多部門、多層次廣泛參與和金穩(wěn)會辦公室履行日常職責(zé)之間的關(guān)系，力求實現(xiàn)無縫連接，發(fā)揮合力。

根據(jù)圖中的架構(gòu)，金穩(wěn)會下設(shè)三個分委會，一是成員單位副部長級分委會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)合作、監(jiān)督推進本部門工作人員參與金穩(wěn)會的日常工作。二是監(jiān)管問責(zé)分委會，由監(jiān)察部部長任主任委員，成員單位分管副部長任分委會成員。監(jiān)管問責(zé)分委會的主要職責(zé)是落實中央指示，根據(jù)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，制定金融領(lǐng)域監(jiān)管問責(zé)的實施細(xì)則，明確監(jiān)管問責(zé)的啟動條件、實施程序和處罰形式等，并代表金穩(wěn)會組織實施。三是地方金融分委會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，特別是指導(dǎo)地方政府根據(jù)中央統(tǒng)一規(guī)則強化屬地金融風(fēng)險處置責(zé)任。該分委會由央行行長任主任委員，成員單位副部長和各省區(qū)市分管金融的副省長（副主席、副市長）任分委會成員。endprint

根據(jù)金穩(wěn)會的具體職責(zé)，在副部長級分委會下設(shè)4個工作組，由成員單位司局級工作人員組成。包括系統(tǒng)性風(fēng)險工作組、金融開放工作組、金融改革與發(fā)展工作組和金融數(shù)據(jù)工作組。系統(tǒng)性風(fēng)險工作組負(fù)責(zé)跨行業(yè)、跨市場風(fēng)險的識別、計量、監(jiān)測與分析和處置；金融開放工作組負(fù)責(zé)研究并合理安排開放順序，統(tǒng)籌推進金融領(lǐng)域?qū)?nèi)對外開放工作；金融改革與發(fā)展工作組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進深化金融改革各項工作，并牽頭研究金融業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃和中長期發(fā)展規(guī)劃；金融數(shù)據(jù)工作組負(fù)責(zé)提升金融數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享。

各工作組可根據(jù)工作需要再下設(shè)工作小組。如為把主動防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，建議系統(tǒng)性風(fēng)險工作組下設(shè)“風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警與早期干預(yù)工作小組”和“有序處置和市場退出工作小組”。央行作為金穩(wěn)會辦公室，派員出任副部級分委會和地方金融分委會主任委員、監(jiān)管問責(zé)分委會副主任委員和下設(shè)各工作組組長，并為各分委會和工作組及其下設(shè)工作小組提供日常秘書處服務(wù)。

優(yōu)化運作機制

一是工作機制。建議金穩(wěn)會主要通過定期和不定期召開會議的方式形成各項決議，按程序表決后付諸實施。定期會議的頻率不得少于每季度一次，以這種形式對季度金融運行、系統(tǒng)性風(fēng)險變化和重大問題進行討論，有針對性地做出決策。有緊急需要時根據(jù)金穩(wěn)會主任委員或過半數(shù)金穩(wěn)會成員的提議召開臨時會議，以提升處置風(fēng)險的效率。可將金穩(wěn)會需要表決的事項區(qū)分為一般事項和特別事項兩類，一般事項實行過半數(shù)贊成票通過，特別事項需要超過三分之二贊成票方可通過。每次會議前金穩(wěn)會各成員單位或工作組可以提出需要討論或表決的事項，由辦公室匯總提交。在投票表決機制上，金穩(wěn)會主任只在支持和反對票數(shù)相等時投下決定性一票。

二是信息收集、保密與透明度安排。信息的及時收集與共享是有效應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險、維護金融業(yè)健康發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，同時也要努力降低信息收集成本。為此，建議金穩(wěn)會從兩個渠道收集信息：一是來自各成員機構(gòu)的現(xiàn)有數(shù)據(jù)；二是對各成員機構(gòu)均不掌握的信息，通過金融數(shù)據(jù)工作組制定會計報告準(zhǔn)則，提出數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式和填報說明，提供各成員機構(gòu)收集并集中分析。

適當(dāng)?shù)耐该鞫劝才偶仁墙鸱€(wěn)會治理架構(gòu)的重要內(nèi)容，也是維護金融市場信心的必要前提。一方面，金融市場風(fēng)險和利益高度集中，金穩(wěn)會成員和相關(guān)工作人員在履職過程中會掌握和接觸大量敏感信息，需要明確相應(yīng)的保密紀(jì)律，避免損害金融穩(wěn)定。另一方面，金穩(wěn)會履職運作后，必然引起金融機構(gòu)、金融市場和社會公眾高度關(guān)注，建議確立原則公開、保密例外的信息透明度基本準(zhǔn)則。建議借鑒美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的做法，金穩(wěn)會的議事程序、規(guī)則、決策結(jié)果都以適當(dāng)方式、適時向公眾公開，以此合理引導(dǎo)市場預(yù)期。

三是問責(zé)機制。作為加強中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的常設(shè)機構(gòu)，金穩(wěn)會應(yīng)以定期報告和特別報告相結(jié)合的機制定期向中央政治局、國務(wù)院和全國人大常委會報告工作。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對提供信息的頻率、內(nèi)容等做出明確規(guī)定。定期報告以半年報和年報的方式提交，同時金穩(wěn)會可以根據(jù)金融市場、金融機構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險狀況的變化主動提出特別報告，或根據(jù)中央政治局、國務(wù)院和全國人大常委會的要求提交特別報告。與此同時，金穩(wěn)會應(yīng)每年向社會公眾發(fā)布《中國金融穩(wěn)定與發(fā)展報告》。

盡快啟動相關(guān)立法

為踐行依法治國理念，落實全國金融工作會議有關(guān)“以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”和“健全符合我國國情的金融法治體系”的要求，提出兩點建議。一是金穩(wěn)會辦公室會同國務(wù)院法制辦盡快起草《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會條例》，在法規(guī)層面明確金穩(wěn)會的職責(zé)定位、組織架構(gòu)、工作機制和問責(zé)安排等關(guān)鍵事項。二是統(tǒng)籌考慮《人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《信托法》等法律的修訂，確保相關(guān)法律中一行三會的職責(zé)與金穩(wěn)會的職能有序銜接。

（作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所銀行研究室副主任、北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授）endprint