“最嚴(yán)管控”：遏制向海要地沖動

劉詩平++張泉

部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，填而未用、長期空置，個別項目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產(chǎn)開發(fā)

連日來，國家海洋督察組陸續(xù)對遼寧、海南等六省區(qū)圍填海專項督察情況進(jìn)行反饋。人們看到，一個共性的、突出的問題，是沿海各地都存在著向海要地的沖動，由此導(dǎo)致不合理乃至違法圍填海，這給海洋生態(tài)環(huán)境、海洋開發(fā)秩序帶來了一系列問題。

1月17日，國家海洋局舉行圍填海情況新聞發(fā)布會，國家海洋局副局長林山青宣布，結(jié)合圍填海督察整改工作，國家海洋局將采取“史上最嚴(yán)圍填海管控措施”，以期保護(hù)優(yōu)先、集約利用的用海理念牢固確立，使海域開發(fā)利用得到可持續(xù)發(fā)展。

6省（區(qū)）向海要地沖動強(qiáng)烈

2017年，國家海洋局經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)授權(quán)，組建國家海洋督察組，分兩批對沿海11個省區(qū)市開展了圍填海專項督察。督察組對遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南開展了第一批圍填海專項督察，同步對河北、福建開展了例行督察，目前督察意見已全部反饋。

“圍填海在一定程度上緩解了沿海用地緊張，為沿海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重化工基地、裝備制造基地等提供了承載空間。但同時，不合理的圍填海和違法的圍填海也給海洋生態(tài)環(huán)境、海洋開發(fā)秩序帶來了一系列問題。”林山青說。

統(tǒng)計顯示，自2002年《海域使用管理法》開始實施到2017年底，全國依法審批填海造地共15.8萬公頃，約占沿海地區(qū)同期新增建設(shè)用地的12%，海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、彌補(bǔ)沿海地區(qū)建設(shè)空間不足提供了重要保障。與此同時，通過督察發(fā)現(xiàn)，沿海各地都存在向海要地的沖動，出現(xiàn)了一些突出問題。

督察顯示，6省（區(qū)）共性的、突出的問題，主要集中在三個方面：

節(jié)約集約利用海域資源的要求貫徹不夠徹底。部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，填而未用、長期空置，個別項目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產(chǎn)開發(fā)，浪費海洋資源，破壞生態(tài)環(huán)境。

違法審批，監(jiān)管失位。有些地方從資源環(huán)境監(jiān)管部門到投資核準(zhǔn)部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責(zé)任不落實、履職不到位問題突出；違反海洋功能區(qū)劃審批項目，化整為零、分散審批等問題頻發(fā)；基層執(zhí)法部門對于政府主導(dǎo)的未批先填項目制止難、查處難、執(zhí)行難普遍存在；違法填海罰款由地方財政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。

近岸海域污染防治不力，陸源入海污染源底數(shù)不清，局部海域污染依然嚴(yán)重；督察組排查出的各類陸源入海污染源，與沿海各省（區(qū)）報送入海排污口數(shù)量差距巨大。

違法圍填海三大原因

林山青指出，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，但人多地少、缺乏用地空間的問題普遍存在，客觀上造成了向海要地的迫切需求。海域使用成本較低，沿海地區(qū)土地價格快速上漲，客觀上刺激了沿海地區(qū)向海要地的沖動。與此同時，土地征用大多數(shù)涉及拆遷安置補(bǔ)償?shù)娜藬?shù)較多，容易引發(fā)社會矛盾，而圍填海造地矛盾相對較少，也使地方政府更愿意通過圍填海來獲取土地。

“歸根結(jié)底是沒有切實落實新發(fā)展理念，保護(hù)優(yōu)先、集約利用的用海新理念還未確立或不夠牢固。”林山青說，我們要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，牢固樹立保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)用海的理念，有針對性地加強(qiáng)圍填海管控措施，不斷提高海域開發(fā)利用和綜合管理水平。

管控硬措施

本刊記者了解到，近年來，國家海洋局采取了一系列圍填海管控的硬措施。

林山青說，在重點海灣、海洋保護(hù)區(qū)的核心區(qū)等重點區(qū)、重點河口區(qū)域、重要濱海濕地、重要砂質(zhì)岸線等海域，禁止圍填海。

在渤海則實施“四個暫停”措施——暫停受理和審批圍填海建設(shè)項目用海，暫停受理和審批區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，暫停下達(dá)圍填海建設(shè)項目用海指標(biāo)，暫停選劃臨時傾倒區(qū)。

林山青表示，今后，原則上不再審批一般性填海項目，不再分省下達(dá)圍填海計劃指標(biāo)，圍填海重點保障國家重大建設(shè)項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和國防建設(shè)等四類用海項目。

除了實施區(qū)域限批、對圍填海項目實行有保有壓之外，另有五大圍填海管控措施陸續(xù)推出：

密集出臺政策，加強(qiáng)圍填海管控。出臺《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》，制定配套細(xì)化的實施方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，不斷完善圍填海管控的制度體系。

率先在海洋領(lǐng)域推行生態(tài)保護(hù)紅線制度。2014年，在渤海全面建立并實施海洋生態(tài)紅線制度。截至目前，沿海11省區(qū)市已完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，除上海外均已發(fā)布實施，將全國近岸管理海域的30%和大陸岸線的37%納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

堅持“生態(tài)優(yōu)先，節(jié)約優(yōu)先”，嚴(yán)格填海項目論證、環(huán)評審查。出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)用海要求納入用海審查內(nèi)容。嚴(yán)格填海項目環(huán)評審查，敢于碰硬，對存在嚴(yán)重缺陷的環(huán)評報告堅決不予批準(zhǔn)。

約談地方政府負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)。

建立實施海洋督察制度。2017年完成了沿海11個省區(qū)市圍填海專項督察全覆蓋，第一批6省（區(qū)）的督察意見已全部反饋完畢，海洋督察對6省（區(qū)）的工作進(jìn)入整改追責(zé)階段。督察組明確要求，對督察發(fā)現(xiàn)的問題，6省（區(qū)）要切實整改、深入調(diào)查，厘清責(zé)任，嚴(yán)肅問責(zé)查處。

加強(qiáng)生態(tài)用海和集約用海

國家海洋局海域司司長江華安表示，針對海洋督察發(fā)現(xiàn)的問題，不僅要求地方政府積極整改，國家海洋局也要有針對性地采取措施，不斷強(qiáng)化生態(tài)用海、集約用海。

江華安表示，下一步，國家海洋局將主要從四個方面強(qiáng)化圍填海管控，強(qiáng)化生態(tài)用海和集約用海：

進(jìn)一步強(qiáng)化圍填海年度計劃指標(biāo)管理。建立圍填海總量控制制度，制定圍填海五年計劃和年度計劃，圍填海年度計劃指標(biāo)實行約束性管理，不得擅自突破。2018年繼續(xù)暫停下達(dá)地方圍填海計劃指標(biāo)，對符合國家重大建設(shè)項目用海、公共基礎(chǔ)設(shè)施用海、公益事業(yè)用海、國防建設(shè)用海等四類項目，采取“一事一報”方式審查和安排圍填海計劃指標(biāo)，其他一般性項目不再安排圍填海計劃指標(biāo)。

會同財政部門建立健全海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，利用價格杠桿，加強(qiáng)圍填海規(guī)模管控，即將大幅提高填海類的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。

著力落實生態(tài)用海要求，2017年國家海洋局已印發(fā)相關(guān)圍填海空間布局和平面設(shè)計的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)用海要求納入用海審查內(nèi)容，進(jìn)一步提高用海的生態(tài)門檻。

嚴(yán)格落實海岸線保護(hù)與利用管理制度，全面完成全國海岸線調(diào)查統(tǒng)計，將各省區(qū)市自然岸線保有率納入地方政府考核指標(biāo)，對于未達(dá)到自然岸線保有率管控目標(biāo)的地區(qū)，以及對圍填海專項督察中發(fā)現(xiàn)的對海洋生態(tài)環(huán)境影響突出的典型問題整改不到位的地區(qū)，不得申請2018年地方圍填海計劃指標(biāo)。

十個“一律”

今年如何繼續(xù)堅持落實海洋督察制度？對此，全國海洋督察辦公室主任、國家海洋局法制與島嶼司司長古嫵表示，抓落實是2018年的督察重點工作，推進(jìn)海洋督察整改見效。同時，涉及海島保護(hù)與利用、海洋生態(tài)環(huán)境等相關(guān)工作，也要適時開展專項督察。

“國家海洋局將逐漸實現(xiàn)海洋督察常態(tài)化、制度化，切實發(fā)揮海洋督察的重要作用。”古嫵說。

林山青表示，結(jié)合圍填海督察整改工作，國家海洋局將聚焦十個“一律”、三個“強(qiáng)化”，采取“史上最嚴(yán)圍填海管控措施”。

林山青在國家海洋局圍填海情況新聞發(fā)布會上詳述了十個“一律”的具體內(nèi)容：

——違法且嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍海，分期分批，一律拆除；

——非法設(shè)置且嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的排污口，分期分批，一律關(guān)閉；

——圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有；

——審批監(jiān)管不作為、亂作為，一律問責(zé)；

——對批而未填且不符合現(xiàn)行用海政策的圍填海項目，一律停止；

——通過圍填海進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的，一律禁止；

——非涉及國計民生的建設(shè)項目填海，一律不批；

——渤海海域的圍填海，一律禁止；

——圍填海審批權(quán)，一律不得下放；

——年度圍填海計劃指標(biāo)，一律不再分省區(qū)市下達(dá)。

林山青同時表示，堅持“誰破壞，誰修復(fù)”的原則，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)；以海岸帶規(guī)劃為引導(dǎo)，強(qiáng)化項目用海需求審查；加大審核督察力度，強(qiáng)化圍填海日常監(jiān)管。